VII SA/Wa 1565/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VIISA/Wa 1565/06 UZASADNIENIE Decyzją z [...] czerwca 2005 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z [...] grudnia 1979 r., Nr [...], udzielającej E. M. pozwolenia na budowę domku letniskowego w S. na działce oznaczonej nr [...] (przed podziałem - nr [...]). W uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia organ wojewódzki wskazał, iż decyzja Naczelnika Gminy w S. z [...] grudnia 1979 r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 Kpa. Organ I instancji wyjaśnił, iż inwestor – E. M. dysponowała nieruchomością oznaczoną nr [...] (przed podziałem - nr [...]) na cele budowlane, o czym świadczy umowa o najem - dzierżawę z ...[ sierpnia 1979 r. zawarta między R. K., a E. M. Organ wojewódzki również wskazał, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego w dniu wydania weryfikowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od wskazanej wyżej decyzji organu I instancji odwołanie złożył - w ustawowym terminie – A. K. W dniu 20 lipca 2005 r. udział w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r., znak: [...], zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. – J. P. Podnosząc w swoim piśmie z dnia" 11 lipca 2005 r. zarzuty odnośnie niezgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Prokurator wniósł o zawieszenie - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z [...] grudnia 1979 r., Nr [...], do czasu przeprowadzenia odrębnego postępowania w celu stwierdzenia, czy ustalenie miejsca budowy domku letniskowego nastąpiło zgodnie z prawem o planowaniu przestrzennym oraz zobowiązanie Wojewody [...] do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z [...] lutego 1979 r., Nr [...], o zatwierdzeniu planu realizacyjnego dla przedmiotowej inwestycji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. -Prawo budowlane. Po rozpoznaniu wniosku Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G., zawartego w piśmie z dnia 11 lipca 2005 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – VIISA/Wa 1565/06 postanowieniem z [...] sierpnia 2005 r., znak: [...] odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r., znak:[...]. Pismem z [...] sierpnia 2005 r., znak: [...], została natomiast udzielona Prokuratorowi Prokuratury Okręgowej odpowiedź na jego wniosek o zobowiązanie Wojewody [...] do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z [...] lutego 1979 r., Nr [...]. W tym samym dniu tj w dniu [...] sierpnia 2005r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję uchylającą zaskarżoną decyzje organu I instancji w całości i stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Gminy w S. z [...] grudnia 1979 r., Nr [...] Zdaniem organu odwoławczego, inwestor – E. M. nie dysponowała nieruchomością nr [...] na cele budowlane. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się umowa zawarta między inwestorem, a Panem R. K., jednakże z jej treści nie wynika, by E. M. na jej podstawie miała prawo do rozporządzenia działką wydzierżawioną działką na cele budowlane. Zgodnie bowiem z przepisami art. 693 Kodeksu cywilnego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez Naczelnika Gminy w S. decyzji o pozwoleniu na budowę) przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązywał się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nie oznaczony, a dzierżawca zobowiązywał się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Dzierżawca powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki i nie mógł zmieniać przeznaczenia przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego. Tak więc, jeżeli w umowie dzierżawy - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - nie znalazła się zgoda wydzierżawiającego na realizację na nieruchomości stanowiącej przedmiot dzierżawy (działce nr [...]) obiektów budowlanych uznać należy, iż dzierżawca, a zarazem inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, prowadzi do stwierdzenia, iż decyzja Naczelnika Gminy w S. z [...] grudnia 1979 r., Nr [...] w sposób rażący naruszyła przepis art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., co nie tylko stanowi wystarczającą podstawę, ale wręcz obliguje do wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Odnosząc się do podnoszonej przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w- VIISA/Wa 1565/06 G. niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy stwierdził, że badanie zgodności tej jest niemożliwe, bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę poprzedzona została decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Decyzję zaskarżył E. M. podnosząc, że pozwolenie na budowę Naczelnika Gminy w S. z 1979 roku wywołało nieodwracalne skutki prawne z uwagi na upływu dziesięciu lat. Wskazała ponadto, że decyzja wydana została bez naruszenia przepisu art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r ponieważ skarżąca dysponowała ustną zgodą wydzierżawiającego na realizację obiektów budowlanych, o czym poinformowany był również naczelnik Gminy w S. i na co jestem gotowa przedstawić świadków. Dodatkowo wyjaśnia ,że od 1979 roku, czyli od czasu rozpoczęcia dzierżawy, zarówno osoby wydzierżawiające rzeczoną działkę, czyli państwo Klasa, jak i wszelkie urzędy i instytucje wiedziały o docelowym przeznaczeniu tej działki, czego bezpośrednim następstwem była decyzja Naczelnika Gminy zezwalająca na budowę domku letniskowego. Jeśli nawet w dokumentach dzierżawy nie została umieszczona zgoda wydzierżawiającego na realizację obiektów budowlanych, jest to wyłącznie niedopatrzenie, gdyż wydzierżawiający brał czynny udział w budowie obiektu, co definitywnie stanowi o ich wiedzy i zgodzie na realizację tego projektu. W tej sytuacji można uznać, że choć zgoda na realizację obiektów budowlanych na działce nr [...]nie została umieszczona w umowie dzierżawy, to de facto sama zgoda na dzierżawę stanowiła taką zgodę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie czy dana decyzja dotknięta została jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa ( vide wyrok NSA z 22. 05.1987 r. IV S.A. 1062/86, ONSA 1987 r., nr1, poz.35). Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem VIISA/Wa 1565/06 prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Od lat zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa jest zgodna, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1986 r. sygn. akt IV SA 716/86 – Monitor Prawniczy - Zestawienie Tez 1991/11 s.9). Można zatem stwierdzić, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. Ustalenie, że decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, a zatem, że jest z nim oczywiście sprzeczna oznacza, że nie chodzi o błędny w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Trafnie to podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt I SA 535/94 (ONSA 1995/2, poz. 91), gdzie Sąd wskazał, iż "wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny". Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w ocenie Sądu organ drugiej instancji zbyt pochopnie ustalił , że wydanie kwestionowanej decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że organ w postępowaniu nadzwyczajnym nie dysponował aktami sprawy z roku 1979 i nie posiadał oryginałów dokumentów na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu E. M. mogła dysponować nieruchomością nr [...] na cele budowlane. Wprawdzie z umowy zawartej między inwestorem, a R. K., nie wynika wprost prawo do dysponowania na cele budowlane, jednakże organ nie dysponując wnioskiem strony o wydanie pozwolenia na budowę oraz nie wyjaśniając okoliczności wydawanych w roku 1979 pozwoleń na budowę nie powinien w sposób jednoznaczny stwierdzać że w sprawie tej inwestor nie dysponował prawem zabudowy. W sytuacji gdy organ nie dysponuje aktami sprawy dot. pozwolenia na budowę VIISA/Wa 1565/06 winien w sposób szczególny i niezwykle staranny ustalić rzeczywisty stan faktyczny i prawny sprawy na dzień wydania pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja wydana została zatem z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 80 kpa. W postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Jak wskazuje art. 80 kpa, tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena konkretnej sprawy i prawidłowe rozstrzygnięcie o prawach strony. Organ rozpatrujący sprawę powinien więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Wszelkie niejasności jakie pojawiają się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji ze zgromadzonym materiałem procesowym budzą wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło zgodnie z rzeczywistością. Powołane zasady postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 kpa) oraz przepisy Działu II, rozdziału 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, wymagają aby w toku postępowania, organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a także by z własnej inicjatywy przeprowadzały dowody służące ustaleniu stany faktycznego, Należy również zauważyć, iż zgodnie z art. 140 kpa organ odwoławczy tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, a dodatkowo jeśli w ocenie organu II instancji istnieją braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, to może on skorzystać z przepisu art. 136 kpa, dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego wyżej omówionych mające istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku.