VIII SA/Wa 591/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Asesor WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Protokolant Anita Sałek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego o zasiłek rodzinny 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M.M. od decyzji Burmistrza Miasta P. z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszoinstancyjne. Postępowanie to zostało wszczęte na wniosek skarżącej zawarty w piśmie z 29 czerwca 2007 r., dotyczący przyznania jej zasiłku rodzinnego na dziecko wraz z dodatkami z tytułu urodzenia dziecka i z tytułu jego samotnego wychowywania. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji odmówił skarżącej przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, gdyż w dniu ustalania prawa do zasiłku dziecko skarżącej nie żyło. Powołał się przy tym na art. 4 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Rozpoznając odwołanie (pismo z 10 sierpnia 2007 r.) organ odwoławczy zauważył zaś, że skarżąca, urodzona 3 maja 1991 r., jest osobą niepełnoletnią. Powołując się na art. 10 § 1 – 2 oraz art. 11 Kodeksu cywilnego organ odwoławczy wywiódł, że skarżąca nie posiada zdolności do czynności cywilnoprawnych. Nie miała zatem prawa do złożenia wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Nie posiada bowiem zdolności do czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 30 § 2 K.p.a. w jej imieniu mogli występować rodzice (przedstawiciele ustawowi). Wniosek złożyła jednak skarżąca. Zdaniem organu odwoławczego, nie ma znaczenia dla sprawy załączone do wniosku oświadczenie matki skarżącej, iż wyraża zgodę na złożenie przez córkę wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego na jej dziecko. Z takim rozstrzygnięciem SKO nie zgodziła się skarżąca, która pismem z 16 października 2007 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Skarga została podpisana zarówno przez skarżącą, jak i jej przedstawiciela ustawowego. Występując o uchylenie zaskarżonej decyzji, przedstawiciel ustawowy skarżącej (matka) podniosła, że jej córka urodziła żywe dziecko. Poniosła określone wydatki jeszcze przed urodzeniem dziecka. Skarżąca ukończyła 16 rok życia i zgodnie z art. 15 K.c. posiada ograniczoną zdolność do czynności prawnych. Za zgodą przedstawiciela ustawowego może zatem skutecznie występować o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Odpowiadając na skargę, po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli Sądu poddana została decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Z dyspozycji tego przepisu wynika, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja organu odwoławczego narusza przepisy art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 7 – 9, art. 30 i art. 64 § 2 K.p.a. Jeżeli bowiem organ odwoławczy powziął wątpliwości co do tego, czy skarżąca może samodzielnie występować w postępowaniu administracyjnym (tego rodzaju wątpliwości nie posiadał organ I instancji), posiadał przy tym wiedzę o tym, że przedstawiciel ustawowy skarżącej wyraził zgodę na ubieganie się przez skarżącą o zasiłek rodziny wraz z dodatkami, to zgodnie z art. 64 § 2 w związku z art. 7 – 9 K.p.a. obowiązkiem organu odwoławczego było wezwanie przedstawiciela ustawowego skarżącej do uzupełnienia ewentualnych braków formalnych wniosku poprzez złożenie stosownego podpisu lub potwierdzenie czynności dokonanych samodzielnie przez skarżącą w niniejszej sprawie. Oczywiście tylko wówczas, jeżeli organ wykaże, że skarżąca nie może występować samodzielnie w sprawie o przyznanie zasiłku na jej dziecko z dodatkami, na podstawie art. 28 K.p.a. w związku z art. 8, art. 15 i art. 18 K.c. Zauważyć należy, że SKO, poza przywołaniem w uzasadnieniu decyzji art. 30 K.p.a., nie dokonało wykładni tego przepisu. Z niewyjaśnionych przyczyn uznało, że dla sprawy nie ma znaczenia oświadczenie przedstawiciela ustawowego skarżącej (matki), iż wyraża zgodę na to, aby córka ubiegała się o przyznanie zasiłku rodzinnego z dodatkami. Nie zwróciło nadto uwagi na fakt, iż skarżąca posiada ograniczoną zdolność do czynności prawnych (art. 15 K.c.). Pominęło również przedmiot postępowania w niniejszej sprawie oraz dyspozycje art. 18 K.c. Z uwagi na brak uzasadnienia stanowiska SKO co do zdolności procesowej w postępowaniu administracyjnym osoby fizycznej posiadającej ograniczoną zdolność do czynności prawnych, Sąd nie posiadał możliwości dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Podkreślenia wymaga jednak, że wyrażenie zgody przez przedstawiciela ustawowego (osobę, którą skarżąca uważa za przedstawiciela ustawowego) na dokonanie przez małoletnią określonych czynności i niezwłoczne zawiadomienie o tym organu oznacza, że ewentualny brak zdolności procesowej ma charakter uleczalny, choćby poprzez przystąpienie do sprawy (podpisanie pism procesowych) przedstawiciela ustawowego skarżącej. W związku z powyższym, organ odwoławczy naruszył w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 – 9 K.p.a., a w konsekwencji naruszył art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Z tego względu należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) u.p.p.s.a. SKO nie podjęło bowiem niezbędnych działań zmierzających do usunięcia ewentualnych braków formalnych pism procesowych skarżącej. W sposób dowolny przyjęło, że dla niniejszej sprawy nie ma żadnego znaczenia oświadczenie przedstawiciela ustawowego skarżącej załączone do wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. Nie ustaliło, czy w świetle art. 30 K.p.a. posiadanie przez skarżącą ograniczonej zdolności do czynności prawnych (art. 15 K.c.) rzeczywiście uniemożliwia jej samodzielne występowanie z wnioskami o przyznanie świadczeń rodzinnych na dziecko (art. 18 K.c.). Organ odwoławczy nie podjął kroków niezbędnych do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Nie przeprowadził postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Nie wywiązał się z obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że organy administracyjne obowiązane są czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. SKO nie zapewniło również stronie skarżącej (jej przedstawicielowi ustawowemu) czynnego udziału w postępowaniu. Nie wyjaśniło jej wystarczająco, w stosownym terminie, zasadności przesłanek, którymi kierowało się przy załatwieniu sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy obowiązany będzie wezwać przedstawiciela ustawowego skarżącej do podpisania wniosku oraz odwołania (potwierdzenia czynności dokonanych samodzielnie przez skarżącą), stosownie do dyspozycji art. 64 § 2 K.p.a. W pierwszej jednak kolejności obowiązany będzie ustalić, czy skarżąca posiadająca ograniczoną zdolność do czynności prawnych (art. 15 K.c.), posiada na podstawie przepisów K.p.a. lub przepisów szczególnych, tj. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, pełną zdolność do czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym z jej wniosku. Organ odwoławczy obowiązany będzie rozważyć, czy w realiach niniejszej sprawy skarżąca nie posiada pełnej kompetencji do samodzielnego występowania o przyznanie świadczeń rodzinnych, czyli dokonywania czynności prawnych niemających charakteru czynności zobowiązujących lub rozporządzających, bez zgody przedstawiciela ustawowego (art. 18 K.c.). Wezwanie przedstawiciela ustawowego do uzupełnienia braków formalnych pism skarżącej konieczne będzie dopiero wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże, iż w świetle art. 30 K.p.a. skarżąca nie posiada zdolności administracyjnoprawnej na podstawie przepisów prawa cywilnego lub prawa administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 134 § 1, art. 135, art. 152 oraz art. 210 § 1 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.