II SA/Wa 1545/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bronisław Szydło, Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA - Ewa Pisula - Dąbrowska, Protokolant - Anna Siwonia, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. K. (ur. [...]) z dnia 5 stycznia 2006 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania dla wyżej wymienionej świadczenia w drodze wyjątku po zmarłym w dniu [...] J. W. (ur. [...]). W uzasadnieniu podał, że powyższe świadczenie może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, skarżąca nie pozostawała w związku małżeńskim ze zmarłym i w tym stanie rzeczy nie jest członkiem rodziny w rozumieniu ustawy. Ponadto skarżąca jest uprawniona do emerytury w trybie zwykłym i w tej sytuacji nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. We wniosku z dnia 10 kwietnia 2007 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, J. K. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu administracji i uznała powyższą decyzję za krzywdzącą. W dalszej części podała, że jej emerytura wynosi 572 zł, a podstawowe wydatki 548 zł. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] marca 2007 r. i w uzasadnieniu powołał się na argumentację podaną już w zaskarżonej decyzji. Dodał jednocześnie, że art. 67 ustawy ściśle określa krąg członków rodziny, zaś skarżąca nie zalicza się do niego, mimo że pozostawała ze zmarłym w faktycznym pożyciu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. K. nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją, a w uzasadnieniu – powołując się na argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – podała, że jej przypadek jest szczególny, bowiem zmarły J. W. zamierzał z nią zawrzeć związek małżeński i przeszkodziła im w tym śmierć, zaś chorując przed śmiercią nie był w stanie złożyć oświadczenia o zawarciu związku małżeńskiego. Ponadto należy się kierować w niniejszej sprawie treścią art. 5 k.c., bowiem jej roszczenie jest zgodne z zasadami współżycia społecznego. Reasumując, w jej sytuacji jest zasadne zastosowanie literalnej wykładni ustawy oraz wykładni celowościowej przepisów art. 62 i 65 k.c. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy o emeryturach i rentach z FUS), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że Prezes ZUS ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z art. 124 cytowanej już wyżej ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie zarówno z akt sprawy, jak i z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes ZUS zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej jego oceny. Z treści cytowanego już wyżej przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o to świadczenie; po czwarte, brak niezbędnych środków utrzymania osoby ubiegającej się o świadczenie. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, iż skarżąca nie spełnia dwóch z czterech przesłanek uprawniających do uzyskania renty na ogólnych zasadach. Po pierwsze – skarżąca nie jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym. Zgodnie bowiem z treścią art. 67 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS do renty rodzinnej uprawnieni są następujący członkowie rodziny: 1) dzieci własne, dzieci drugiego małżonka oraz dzieci przysposobione; 2) przyjęte na wychowanie i utrzymanie przed osiągnięciem pełnoletniości wnuki, rodzeństwo i inne dzieci, w tym również w ramach rodziny zastępczej; 3) małżonek (wdowa i wdowiec); 4) rodzice. Bezspornym jest fakt braku zawarcia związku małżeńskiego przez skarżącą z J. W. – czyli osobą, po której skarżąca ubiega się o świadczenie w drodze wyjątku, co oznacza, że skarżąca nie może być traktowana jako członek rodziny pozostały po ubezpieczonym. W prawie polskim instytucja tzw. konkubinatu, czyli niesformalizowanego związku dwojga osób, nie została uregulowana, konsekwencją jest zatem brak możliwości wyprowadzania jakichkolwiek roszczeń z pozostawania w takim związku. Na gruncie prawa polskiego renta rodzinna należy się wyłącznie małżonkowi, a nie konkubentowi pozostałemu po ubezpieczonym. Podstawy do odmiennej interpretacji powyższej sytuacji nie dają także przepisy innych ustaw. Skarżąca nie spełnia również ostatniej z wymienionych w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Trudna sytuacja materialna skarżącej nie stanowi bowiem przesłanki przyznania świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, uzależnionym wyłącznie od statusu finansowego. Nadto ustawa wiąże przyznanie świadczenia w tym trybie z brakiem niezbędnych środków utrzymania, a niezbędne środki utrzymania nie są tożsame z niewystarczającymi środkami, na co również zwracają uwagę sądy administracyjne w swoich orzeczeniach. Dodać należy, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisy kodeksu cywilnego stosuje się wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem zarzuty skarżącej co do nieuwzględnienia przepisu art. 62 k.c. w zw. z art. 65 i 5 k.c. są niezasadne. Sąd nie orzekł o zwrocie skarżącej kosztów przejazdu na rozprawę z uwagi na treść art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, iż skarżącemu przysługuje zwrot od organu kosztów postępowania jedynie w przypadku uwzględnienia skargi, a Sąd w niniejszej sprawie oddalił skargę. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.