I OSK 398/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA: Jan Kacprzak Sędzia NSA: Ewa Dzbeńska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 10 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1552/07 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1552/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...], nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Dowódca Garnizonu E. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 9 ustawy z dnia 20 maja 1974 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r., poz. 19) oraz zarządzenia Ministra Obrony Narodowej Nr 31 z dnia 30 czerwca 1976 r. w sprawie przydzielania, zwalniania i remontów osobnych kwater stałych oraz właściwości organów wojskowych w tych sprawach (Dz. . Rozk. MON z 1984 r., poz. 16), przydzielił chor. D. B. osobną kwaterę stałą w E. przy ul. [...]. We wniosku z dnia [...] D. B. zwrócił się o uchylenie powyższej decyzji, wskazując, że rozwiódł się z żoną i z kwatery wyprowadził się [...], o czym pisemnie powiadomił organ. Natomiast jego żona wraz z dziećmi i swoim "przyjacielem" nadal zajmuje powyższą kwaterę, lecz to on ponosi nadal koszty jej utrzymania, mimo, że żona się do tego zobowiązała. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w O. decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 13 ust. 6 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398 ze zm.) oraz art. 155 k.p.a., odmówił uchylenia wskazanej wyżej decyzji, wskazując, że według treści art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 116, poz. 1203), osoby, którym do dnia wejścia w życie tej ustawy przydzielono osobną kwaterę stałą, zachowują nabyte do tego dnia uprawnienia, na czas zajmowania tej kwatery. W związku z tym, w ocenie organu, skarżący, aż do dnia opróżnienia lokalu oraz wydania go do dyspozycji organowi, w dalszym ciągu korzysta z prawa do kwatery i nie może się go zrzec, zatem nie ma dostatecznych przesłanek do uchylenia spornej decyzji. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję, wskazując, że przedmiotem postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w sprawie zachodzą któreś z określonych w nim przesłanek, uzasadniające zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji i postępowanie to nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Na tę decyzję D. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazując, że analiza treści art. 155 k.p.a., stosowanie do zawartych w nim przesłanek słusznego interesu strony oraz interesu społecznego, oparte jest na alternatywie rozłącznej, co w niniejszej sprawie oznacza, że brak możliwości wyegzekwowania przez niego opuszczenia przez byłą żonę lokalu w procesie cywilnym oraz jednoznaczne stanowisko organu w kwestii uchylenia powyższej decyzji wskazuje, że to po jego stronie istnieje uzasadniony słuszny interes odnoszący się do uchylenia decyzji, zaś organ w zaskarżonej decyzji pominął ową przesłankę. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1552/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...], nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1994 r., sygn. akt III SA 739/94, Sąd wskazał, że wzruszenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a., musi być podyktowane względami celowości mieszczącymi się w założeniach interesu strony, zatem w razie zaistnienia kolizji słusznego interesu strony z interesem społecznym, musi być ona poddana szczegółowej i wyczerpującej analizie, a następnie ich wzajemna relacja musi być w sposób przekonywująco uzasadniona. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z dokumentacji niniejszej sprawy nie wynika, aby Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zastosował się do tej zasady. Sąd nie zgodził się też z argumentacją, że skarżący pełniąc nadal wojskową służbę zawodową w garnizonie E., będzie się domagał (kolejnego) lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu organ nie zbadał tytułu prawnego do zamieszkiwania w spornym lokalu osób, które skarżący podał we wniosku. W związku z tym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez zbadania całokształtu materiału sprawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji. Wniesiono także o zasądzenie od przeciwnika skargi na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego przez Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 1 § 2ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji; 2) art. 145 §1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 155 k.p.a., przez błędne uznanie, że organ winien uzyskać od strony wyjaśnienia, czy po zmianie decyzji będzie się ona ubiegać o prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, 3) art. 141 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak wskazania, co do dalszego postępowania przez organ administracji; II. obrazę przepisów prawa materialnego, to jest art. 21 i 24 ust. 1 i 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41 poz. 398 ze zm.), przez ich niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że z przepisu art. 21 ustawy nie wynika obowiązek organów do przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Wskazano, że postępowanie dotyczące przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu toczy się na wniosek dowódcy, a nie na wniosek żołnierza, w związku z czym oświadczenia i wnioski stron (poza przypadkami określonymi w art. 24 ust. 5 pkt 1) nie mają rozstrzygającego znaczenia dla sprawy. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że bezpośrednim skutkiem uchylenia decyzji o przydziale D. B. osobnej kwatery stałej będzie utrata tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu, a tym samym D. B. nie będzie zobowiązany do zwolnienia lokalu i przekazania go do dyspozycji Agencji. W związku z tym, uchylenie przez organy decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej w trybie art. 155 k.p.a. otworzy drogę do wydania stronie ponownej decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, bez względu na składane w toku postępowania, toczącego się na gruncie art. 155 k.p.a., ewentualne oświadczenia o braku zainteresowania takim lokalem. Po stronie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej powstanie zatem nie tylko obowiązek przyznania lokalu mieszkalnego D. B., ale także obowiązek doprowadzenia do opróżnienia lokalu przez byłą żonę i dzieci D. B.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że jeśli skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 ustawy powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odwoławczy najpierw bada zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy, gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, lub nie został podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego. Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając taki zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny. Rozpoczynając rozważania nad zarzutami skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości miedzy innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno orzeczeń administracyjnych uchybiających prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, jak też orzeczeń dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego, a także orzeczeń wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji uchylając decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej, powiązał to z ustalonym stanem faktycznym sprawy, jak również dopełnił obowiązek rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, w związku z czym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd administracyjny pragnie zauważyć, że można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt lit. c wskazanej ustawy tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wskazać bowiem należy, że art. 145 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 tej ustawy mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. W związku z tym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 155 k.p.a., uznać należy za nietrafny. Kolejnym zarzutem skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest naruszenie art. 141 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut ten także uznać należy za chybiony, bowiem motywy zaskarżonego wyroku odpowiadają wymogom określonym w powołanym przepisie, zaś samo przeświadczenie strony skarżącej kasacyjnie, że tak nie jest, nie może stanowić podstawy do uwzględnienia tego zarzutu. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że naruszenie to może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W niniejszej sprawie zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenia art. 21 i 24 ust. 1 i 5 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, przez ich niewłaściwe zastosowanie. Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy decyzją dowódcy Garnizonu E. z dnia [...], chor. D. B., jako żołnierzowi zawodowemu, przydzielono osobną kwaterę stałą przy ul. [...] w E.. Kwatera ta obejmowała [...] pokoje z kuchnią, przedpokojem i łazienką o powierzchni mieszkalnej [...] m2 i powierzchni użytkowej [...] m2. W decyzji przydziału kwatery została uwzględniona żona A., dwie córki (J. i K.) oraz syn (P.). Obecnie w kwaterze pozostała była żona A. z dziećmi i swoim "przyjacielem". Podkreślić w tym miejscu należy, że co prawda w decyzji o przydziale kwatery została wymieniona żona A. wraz z dziećmi, jednak ich uwzględnienie było potrzebne jedynie do ustalenia rozmiaru należnej kwatery, natomiast osobą uprawnioną do jej otrzymania był jedynie D. B.. Natomiast jego żona, jak i dzieci, miały jedynie pochodne prawo do używania wskazanego wyżej lokalu, albowiem to D. B. jest jego najemcą i tylko on jest osobą uprawnioną do podejmowania czynności w sprawie przyznanej mu kwatery. Należy zwrócić uwagę, że D. B. rozwiódł się z żoną i wyprowadził się z przedmiotowej kwatery, lecz nadal to on ponosi koszty jej utrzymania, mimo, że zobowiązała się do tego jego była żona. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony (nie mieści się oczywiście w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa), co jednak nie oznacza, że organ wydając taką decyzję ma całkowitą i niczym nie skrępowaną swobodę, musi bowiem przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, o czym stanowi art. 7 k.p.a. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest zatem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, a prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może więc zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Pamiętać bowiem trzeba, iż konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji", gdyż postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Przyjąć zatem należy, że decyzja będąca przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, wobec zaistnienia kolizji interesu strony z interesem społecznym, powinna być poddana szczegółowej analizie, celem ustalenia ich wzajemnych relacji, czego jednak organ administracyjny nie uczynił. W związku z tym stwierdzić wypada, że w warunkach tej konkretnej sprawy, przysługujące D. B. prawo do kwatery należy dostosować do jego sytuacji życiowej, to znaczy mieć na względzie fakt, że obecnie jest on osobą samotną. Należy także mieć na uwadze i to, że chciał się rozliczyć z przedmiotowej kwatery, na co wskazuje okoliczność, że próbował wyegzekwować od żony w procesie cywilnym, aby opuściła ona zajmowany lokal, co jednak nie przyniosło oczekiwanego efektu. Uznać zatem należy, że organ administracyjny stosując przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, powinien mieć na względzie treść przepisu art. 155 k.p.a., w związku z czym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 21 i 24 ust. 1 i 5 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, jest niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.