IV SA/Gl 647/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. , działając z upoważnienia Burmistrza Miasta S. , na podstawie art. 37, art. 104 ust. 1 i 3, art. 106 ust. 5, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) postanowił z dniem [...] uchylić J. G. wcześniej wydane w jej sprawie decyzje przyznające zasiłek stały z dnia [...] , z dnia [...] i z dnia [...] oraz uznał za nienależnie pobrane świadczenie wypłacone jej kwoty zasiłku stałego w okresie od dnia [...] do dnia [...] w wysokości [...] . W uzasadnieniu organ ten wskazał, iż w dniu [...] J. G. złożyła wniosek wraz z orzeczeniem o niepełnosprawności, dlatego w dniu [...] wydano na jej rzecz decyzję o przyznaniu zasiłku stałego, którą zmieniono kolejno w dniach [...] i [...] . W trakcie ustalania prawa do zasiłku rodzinnego na nowy okres zasiłkowy ustalono, że strona w miesiącu [...] podjęła pracę zarobkową, o czym nie poinformowała Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w trybie art. 109 ustawy o pomocy społecznej. Okoliczność pracy strona potwierdziła w piśmie z dnia [...] , a następnie w dniu [...] przedłożyła umowę o pracę wraz z dokumentem potwierdzającym jej rozwiązanie z dniem [...] . Tym samym organ pierwszej instancji uzyskał potwierdzenie zatrudnienia strony w okresie od dnia [...] do dnia [...] , za które pobrała wynagrodzenie określone w umowie o pracę i zasiłek stały, stanowiący w związku z tym świadczenie nienależnie pobrane. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wskazał, że spłatę nienależnie pobranej kwoty [...] rozłożył na [...] rat kapitałowych po [...] miesięcznie, w tym ostatnią w wysokości [...] , płatnych do ostatniego dnia danego miesiąca w kasie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. począwszy od dnia [...] (strona druga uzasadnienia). Od powyższej decyzji strona odwołała się wyrażając niezadowolenie z jej treści i złożyła wniosek o odroczenie terminu spłaty kwoty [...] lub zawieszenie spłaty do czasu rozstrzygnięcia jej skomplikowanej sytuacji zdrowotnej. Podnosiła, iż jest w szpitalu uzdrowiskowym w [...], gdzie jej stan zdrowia stale się pogarsza. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. działając z upoważnienia Burmistrza Miasta S. , na podstawie art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i art. 132 § 2 w związku z art. 108 Kodeku postępowania administracyjnego zmienił opisaną decyzję własną z dnia [...] w ten sposób, że "pierwszą ratę nienależnie pobranego świadczenia należy spłacić po otrzymaniu świadczenia [...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy biorąc pod uwagę sytuację strony wstrzymuje się od żądania spłaty nienależnie pobranego świadczenia. W odwołaniu od tej decyzji strona opisała swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazało, iż organ administracji pierwszej instancji, w trybie art. 132 K.p.a., uwzględnił w całości żądanie odwołującej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. G. wskazała, że otrzymana przez nią [...] z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zbyt niska, aby dokonać spłaty nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku stałego. Zaznaczyła, że jest osobą niepełnosprawną z powodu choroby [...] i sama wychowuje dwoje dzieci, dlatego domaga się wydania nowej decyzji, która uwzględni jej trudną sytuację życiową oraz umorzenia spłaty nienależnie pobranego świadczenia, jak również podniosła te same zarzuty co w treści odwołania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, ale z innych przyczyn niż w niej podniesione. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować jej uchyleniem przez Sąd. Zauważyć trzeba, że sądy te, gdy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie skargi, mogą jedynie zastosować wskazane wyżej formy rozstrzygnięcia. Nie mogą zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji, orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Charakter postępowania przed tymi sądami wyłącza bowiem dokonywanie ustaleń prowadzących do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, które są zadaniem organów orzekających. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że obie decyzje organów administracji naruszają prawo i to w sposób rażący. Według art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, że (cytat): "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (tak: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck Warszawa 1998 r. str. 813). Innymi słowy decyzja taka została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Zatem cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Sytuacja taka zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] nr [...] zawiera w sentencji zapis (cytat) "zmienić (...) decyzję Nr [...] z dnia [...] w następujący sposób: pierwszą ratę nienależnie pobranego świadczenia należy spłacić po otrzymaniu świadczenia [...] ". Sentencja ta nie odnosi się do treści istniejącej w obrocie decyzji z dnia [...] ., która zawiera dwa punkty i nie zawiera żadnych ustaleń co do ilości, jak i wysokości rat nienależnie pobranego świadczenia. W jej punkcie 1 uchylono trzy decyzje z dnia [...] , z dnia [...] i z dnia [...] przyznające skarżącej zasiłek stały, a w punkcie 2 uznano za nienależnie pobrane świadczenie wypłacone skarżacej kwoty zasiłku stałego w okresie od dnia [...] do dnia [...] w wysokości [...]. Dopiero w końcowej treści uzasadnienia powołanej decyzji z dnia [...] wskazano, odnosząc się do treści pisma skarżącej z dnia [...] , że organ pierwszej instancji spłatę nienależnie pobranej kwoty [...] rozłożył na [...] rat kapitałowych po [...] , w tym ostatnią w wysokości [...]., płatnych do ostatniego dnia danego miesiąca w kasie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. począwszy od dnia [...] . Z analizy zapisów tych sentencji wynika, iż organ pierwszej instancji zmienił sentencję, która nie istniała w obrocie prawnym. Tym samym nie zastosował w sprawie art. 132 K.p.a., bowiem nie orzekł co do istoty sprawy. Zgodnie z art. 132 K.p.a., jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Powyższe uregulowanie stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. Przesłanka materialna samokontroli w postępowaniu odwoławczym przybiera postać uznania przez organ pierwszej instancji, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Ustalenie jej zaistnienia wymaga ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem decyzji nieostatecznej, a następnie zestawienia ponownego rozstrzygnięcia z żądaniem strony. Należy więc przestrzegać tożsamości sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji i zestawić ją z żądaniami (zarzutami, wnioskami) odwołującej się strony. Z odwołania skarżącej z dnia [...] od decyzji z dnia [...] wynika, iż wnosiła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ponowne rozpatrzenie sprawy, odroczenie terminu spłaty lub całkowite zawieszenie postępowania. Tymczasem organ pierwszej instancji w całości nie uwzględnił treści odwołania, ale co wyżej wykazano wadliwie zmienił wcześniejszą decyzję, co oznacza, że nie uwzględnił w całości odwołania. Taka zmiana przez organ pierwszej instancji decyzji, od której strona skarżąca wniosła odwołanie zgłaszając także inne wnioski zmierzające do definitywnego zakończenia sprawy, nie mieści się w uprawnieniach określonych w art. 132 § 1 K.p.a. W zaistniałej sytuacji obowiązkiem tego organu było przekazanie odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu zgodnie z art. 133 K.p.a. W sytuacji, bowiem gdy organ pierwszej instancji uznaje, że odwołanie zasługuje tylko częściowo na uwzględnienie, nie może swojej decyzji uchylić lub zmienić na podstawie art. 132 K.p.a. W ten sposób organ odwoławczy również rażąco naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Konsekwencją tego naruszenia jest także to, iż orzeczenie organu odwoławczego powodowało utrzymanie w mocy nie istniejącej sentencji zmienionej orzeczeniem organu pierwszej instancji. Stwierdziwszy zatem z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. nieważność obu orzeczeń wydanych w rozpoznawanej sprawie, Sąd został zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji nada bieg odwołaniu z dnia [...] mając na uwadze powyższe rozważania i uwzględni zawarte w nich wnioski oraz przeprowadzi stosowne postępowanie administracyjne w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które zakończy wydaniem właściwej decyzji. Sąd nie jest bowiem powołany do samodzielnego dokonywania ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowania w niej normy prawa materialnego. Obowiązki powyższe obciążają organ administracji. Dopiero pełne ustalenia faktyczne i kompletne rozważania prawne pozwolą na wydanie prawidłowej decyzji, to jest takiej, która spełniać będzie wszystkie wymagania przewidziane w art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s..a Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz odstąpił od wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.