II SA/Gd 644/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2007 r. na rozprawie z udziałem Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku Marii Ścigały sprawy ze skargi L. G. i J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 kwietnia 2007 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących L. i J. G. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że opisane w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 kwietnia 2007r., na podstawie art. 40 w związku z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( jedn. tekst Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej legalności budowy obiektu budowlanego zrealizowanego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w G., na granicy z posesją przy ul. [...] w G., nakazał inwestorowi S. N. wykonanie następujących zmian i przeróbek w tym obiekcie: a). zabezpieczenie tarasu oraz schodów terenowych balustradą o wysokości 110 cm, b). wykonanie opierzeń blacharskich na tarasie pomiędzy murami a powierzchnią dachu od strony działki sąsiedniej nieruchomości oraz wykonanie stójki blacharskiej w celu skierowania wód opadowych do rynny (a nie na działkę sąsiednią), c). wykonanie wentylacji poprzez montaż kratek wentylacyjnych w drzwiach garażowych d). wykonanie wylewki betonowej na tarasie łącznie z warstwą wykończeniową z płytek mrozoodpornych. W punkcie drugim rozstrzygnięcia ustalono termin wykonania opisanych wyżej czynności do dnia 31 lipca 2007r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, że na wniosek L. i J. G.- właścicieli nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie zbadania legalności obiektu budowlanego usytuowanego na granicy z sąsiednią nieruchomością stanowiącą własność S. N.. Organ I instancji wskazał, że w dniu 11 października 2006r. przeprowadzono oględziny przedmiotowych nieruchomości, w których poza pracownikami organu nadzoru budowlanego uczestniczył S. N.. Podczas tych oględzin ustalono, że w głębi posesji przy ul. [...] w G. w pierwszej połowie lat 80, XX wieku wybudowany został budynek gospodarczy w rzucie 6,45 m * 6,50 murowany, zagłębiony w skarpie. Dach budynku pokryty jest papą termozgrzewalną i wykorzystywany jako taras z dostępem przez schody terenowe na stromej skarpie w głębi działki, niezabezpieczony balustradą. Od strony frontowej na tarasie znajdowała się drewniana balustrada o wysokości 70 cm. Wejście do przedmiotowego budynku możliwe było poprzez drzwi oraz wrota garażowe. Opisany wyżej obiekt wybudowany został bez pozwolenia na budowę a wykorzystywany był jako magazyn – składzik. Organ administracji wyjaśnił, że skoro przedmiotowy obiekt wybudowano przed dniem 1 stycznia 1995r. to zgodnie z art. 103 ust. 2 cyt. wyżej ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. w sprawie tej mają zastosowanie przepisy ustawy obowiązującej w dacie realizacji tego obiektu budowlanego tj. Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). PINB wyjaśnił, że stosownie do art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy terenowy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1). znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub 2). powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zgodnie z ust. 2 przywołanej wyżej normy prawnej organ administracji może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Organ I instancji wskazał również, że zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w wyznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Po przytoczeniu przepisów Prawa budowlanego z 1974r. PINB wskazał, że przedmiotowa nieruchomość w 1984r. przeznaczona była zgodnie z planem rozwoju miasta G. pod zabudowę mieszkaniową niską. Przedmiotowy obiekt wybudowany został wprawdzie bez pozwolenia ale na terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę, towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej. W konsekwencji brak było podstaw do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. Analizując usytuowanie przedmiotowego budynku o funkcji gospodarczej przy granicy z sąsiednią zabudowaną działką organ I instancji uznał, że obiekt ten nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia a w konsekwencji stwierdził brak podstaw do wydania nakazu jego rozbiórki. PINB wskazał, że obowiązujący, w dacie realizacji wyżej wymienionego obiektu, § 13 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62) dopuszczał sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z planem. W wypadkach określonych w ust. 1 ściany budynku gospodarczego graniczące z działką sąsiednią nie powinny mieć okien i drzwi a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Budynki gospodarcze usytuowane bezpośrednio przy granicy działki nie mogą przylegać do budynków mieszkalnych na sąsiedniej działce. W ocenie organu I instancji oceniany obiekt spełnia wskazane wyżej wymagania. W tej sytuacji właściciele nieruchomości sąsiedniej mają możliwość realizacji własnego garażu przylegającego do istniejącego na granicy budynku gospodarczego, wykonanego z materiałów niepalnych oraz nie posiadającego otworów okiennych. Uznając ponadto, że przedmiotowy obiekt gospodarczy narusza przepisy warunków technicznych w zakresie dotyczącym odprowadzenia wód opadowych na sąsiednią nieruchomość oraz niedostatecznego zabezpieczenia balustrad przy schodach organ administracji uznał za konieczne nałożenia na inwestora, opisanej wyżej samowoli budowlanej, obowiązków wskazanych w sentencji decyzji. Podstawę tego nakazu stanowiła inwentaryzacja powykonawcza oraz ekspertyza techniczna sporządzona przez inwestora na żądanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazał również, że po uprawomocnieniu się decyzji oraz wykonaniu przez właściciela sąsiedniej nieruchomości nałożonych na niego obowiązków będzie on zobowiązany, stosownie do art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. wystąpić z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego. Odwołanie od tej decyzji wnieśli małżonkowie G., którzy zarzucili, że organ I instancji nie uwzględnia ich zarzutów i argumentów podnoszonych w toku postępowania akcentując tą okoliczność, że nie domagają się rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego a jedynie przesunięcia jednej ze ścian " o ustawowe 3 metry w głąb terytorium inwestora – właściciela sąsiedniej nieruchomości". Wskazywali również, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie posiada pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego. Nie uwzględniając tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów odwołania PWINB wskazał, że brak jest podstaw prawnych do nakazania inwestorowi, "przesunięcia jednej ze ścian wyżej wymienionego obiektu o 3 m w głąb terytorium inwestora, gdyż jest to faktycznie żądanie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego". Legalizacja natomiast tego obiektu w świetle obowiązujących wówczas przepisów prawa budowlanego z 1974r. oraz § 13 warunków technicznych określonych przepisami cyt. wyżej rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980r. była dopuszczalna w sytuacji, gdy brak było podstaw do wydania nakazu rozbiórki opartego na art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. Kwestię te wyjaśniono szczegółowo w podstawach prawnych i uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że okres realizacji przedmiotowego budynku gospodarczego ustalono na podstawie oświadczenia inwestora, które nie zostało podważone żadnym innym dowodem. L. i J. G. wnieśli skargę do Sądu, w której domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia wskazali, że data realizacji przedmiotowego obiektu winna być ustalona w oparciu o opinię rzeczoznawcy w specjalizacji konstrukcyjno-budowlanej. Skarżący zarzucili również, że przy rozpatrywaniu sprawy nie uwzględniono aktualnych regulacji zawartych w przepisach prawa budowlanego oraz warunkach technicznych. Skarżący kwestionowali również ustalenie, iż realizacja przedmiotowego obiektu budowlanego była zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, a w szczególności oparcie tego ustalenia na dokumentach archiwalnych zarządu gospodarki terenami potwierdzającego, że przedmiotowa nieruchomość w 1974r. przeznaczona była zgodnie z planem rozwoju G. pod zabudowę mieszkaniową. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z odwołaniem się do argumentacji faktycznej i prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi PWINB wskazał, że funkcję przedmiotowego obiektu budowlanego określono prawidłowo w czasie oględzin w dniu 8 czerwca 2007r. (por. protokół znajdujący się w aktach PWINB). Kwestionowany obiekt był wówczas wykorzystywany jako garaż dla dwóch samochodów osobowych. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kwestionujących datę realizacji tego obiektu budowlanego organ odwoławczy wyjaśnił, że "datę pobudowania garażu oparto na oświadczeniu inwestora, a wobec braku dowodu podważającego powyższe, zbędne było prowadzenie w tym przedmiocie dalszych ustaleń przez organ. Złożenie przez stronę oświadczenia uprawnia organ do uznania tej okoliczności za udowodnioną". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną jedynie w tej części której kwestionuje ona prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych w podstawowej kwestii dotyczącej daty realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. to na organie administracji ciąży obowiązek dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych, które dopiero będą przesądzały jakie przepisy prawa materialnego należy zastosować w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Dokonuje tego w uzasadnieniu decyzji, w której zgodnie z art. 107 § 3 winno być wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Domniemanie faktyczne o jakim mowa w art. 81 k.p.a. dotyczy tylko takiej sytuacji, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, jeżeli pozostałe strony nie zakwestionowały tego domniemania. Skoro skarżący w odwołaniu od decyzji jednoznacznie poddali w wątpliwość datę realizacji tego obiektu to oczywiste jest, że organ administracji nie mógł oprzeć ustaleń faktycznych, w tej kluczowej kwestii na jednostronnym oświadczeniu inwestora. Dlatego też w dalszym postępowaniu w tej sprawie organy administracji będą zobowiązane precyzyjnie ustalić datę realizacji przedmiotowego budynku przy pomocy wszystkich środków dowodowych, a przede wszystkim poprzez przesłuchanie właścicieli nieruchomości sąsiednich, poprzedniego właściciela nieruchomości przy ul. [...]. Stosownie bowiem do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w sytuacji gdyby przedmiotowy obiekt został wybudowany w okresie poprzednio obowiązującego prawa budowlanego z 1974r., to prawidłowo do oceny skutków samowoli budowlanej zastosowano przepisy poprzednio obowiązującego prawa budowlanego. Błędny jest zatem zarzut skargi, iż ocena ta winna nastąpić w oparciu o aktualnie obowiązujące normy prawa budowlanego tj. prawa budowlanego lub warunków technicznych. Każdy bowiem obywatel zgodnie z zasadą praworządności ma prawo oczekiwać, że do skutków naruszenia przez niego prawa będą miały zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie dokonania tego naruszenia, w tym przypadku samowoli budowlanej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Uwzględnienie takiej skargi jest obligatoryjne niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z dokumentów zebranych w niniejszej sprawie wynika, że właścicielami nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] są na prawach wspólności ustawowej małżonkowie S. N. oraz jego żona I. N.. Potwierdza to odpis z KW z dnia 8 stycznia 2007r. zawarty w inwentaryzacji powykonawczej budynku. W sprawie jest bezsporne, że I. N. nie brała udziału w przedmiotowych postępowaniu a nakaz dotyczący zmian i przeróbek jakie należy wykonać zawarty w zaskarżonej decyzji, skierowany został tylko do jednego z właścicieli, co stanowi kolejne naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. w związku z art. 52 prawa budowlanego. Nakaz taki winien być skierowany do wszystkich aktualnych właścicieli nieruchomości, gdyż w przeciwnym przypadku jest niewykonalny. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje organów obydwu instancji orzekając o zwrocie kosztów postępowania zgodnie z art. 200 P.p.s.a.