II SA/Sz 874/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi C. K.- S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia (...(, wydanym na podstawie art. 2 ust. 1, art. 5, art. 6 ust. 1 art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266), art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 19 i art. 106 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy M. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce nr (...( w miejscowości C. gmina M. o powierzchni 0,10 ha, Starosta nie uzgodnił warunków projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji w zakresie zgodności z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przedmiotowa działka znajduje się w zwartym obszarze gruntów rolnych, wynoszącym około 1,457 ha gruntu IV klasy pochodzenia organicznego, podzielonym na kilkanaście działek a więc został przekroczony limit powierzchni wynikający z art. 7 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie wymagający uzgodnienia W obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M., działka znajduje się na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej, bez zabudowy. Zamierzona inwestycja spowoduje zaburzenia w istniejącym systemie gruntów rolnych i narusza rolniczą przestrzeń produkcyjną. Poza tym wskazana we wniosku inwestycja nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ przeznaczenie przedmiotowych gruntów wymaga uzgodnienia z organami wymienionymi w art. 7 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w trybie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wypadku gdy nie ma planu zagospodarowania przestrzennego oraz wyrażonej wcześniej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy powinno mieć charakter wyjątkowy i nie naruszać zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz być zgodne z założonym kierunkiem zagospodarowania. Zażalenie na postanowienie Starosty wnieśli C.K.-S. i L.S. – właściciele przedmiotowej działki. W uzasadnieniu podnieśli, że ich działka nie stanowi zwartego obszaru z innymi działkami, ponieważ są to osobne nieruchomości. Art. 7 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnosi się do zwartego obszaru powyżej 1 ha, zaś przedmiotem niniejszego postępowania jest działka nr (...( o pow. 1000 m², która nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Za chybione uważają stanowisko, że zmiana przeznaczenia ich działki może nastąpić po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i po uzyskaniu zgody właściwego organu gdyż nie dotyczy to osób władających gruntami ale organów opracowujących projekty planu. Ponadto w sprawie tej nie przestrzega się zasady równości obywateli wobec prawa, gdyż właściciele innych działek w tym rejonie uzyskali pozytywne uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy. Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., postanowieniem z dnia (...(, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 7 i 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy powyższe postanowienie Starosty wskazując, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu nie narusza przepisów prawa mającego zastosowanie w j sprawie. W myśl przepisów art.7 ust. l i ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zabudowa zwartego obszaru gruntów rolnych klas III i IV oraz klas V i VI pochodzenia organicznego jest uwarunkowana zgodą właściwego organu (marszałka województwa), a jej uzyskanie jest możliwe jedynie w trakcie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgoda taka nie jest wymagana, jeżeli planowana zabudowa zwartego obszaru gruntów rolnych(w skład którego wchodzić może szereg działek) obiektami o przeznaczeniu nierolnym nie przekracza 0,5ha dla klasy III i 1,0.ha dla gruntów klas IV-VI. Ponadto określone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie danego obszaru w myśl art.9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje tym, iż przeznaczenie to jest również obowiązujące dla tego obszaru przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro w ustaleniach Studium dla Gminy M. obszar, w którym położona jest działka nr (...( określono jako obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej, grunty orne, bez zabudowy, bez zalesień, oznacza to, że w sporządzonym na tej podstawie miejscowym planie nadal będą to grunty rolne, na których obowiązywać będzie zakaz zabudowy. Zatem, aby kilkudziesięciu właścicieli gruntów rolnych działek położonych w przedmiotowym obszarze i powstałych z podziału działki nr (...( mogło zabudować swoje nieruchomości, koniecznym jest wystąpienie przez wszystkich właścicieli tych gruntów do Wójta Gminy M. o dokonanie stosownej zmiany zapisów ustaleń dla tego obszaru w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a następnie, na podstawie zmienionego już Studium, sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w pełni podzieliło poglądy Starosty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Od powyższego postanowienia pp. C. i L.S. reprezentowani przez L.Ż. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skarżący zarzucili organom wadliwą wykładnię art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wadliwą wykładnię z ust. 1, art. 5, art. 6 ust.19, art. 7 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Pełnomocnik skarżących podtrzymał stanowisko, że przedmiotowa działka nie tworzy zwartego obszaru z innymi działkami oraz, że nie wymaga uzgodnienia wynikającego z art. 7 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z załączonych do akt map, nie dostarczonych do Kolegium, wynika, że cały teren ma ponad 1 ha i jest podzielony na działki. Działka skarżących ma obszar 1.000 m2 i wniosek gminy M. dotyczył uzgodnienia warunków tylko dla tej działki. Zatem powoływanie się przez organ na to, że jest to teren przewidziany w przyszłości na inne cele niż rolne, nie przesądza o niemożliwości uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w aspekcie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ ma obowiązek dokonać uzgodnienia dla każdej indywidualnej działki. Z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyraźnie wynika, że dopiero gdy ten obszar przekroczy 1 ha, to inny organ stanie się właściwy do rozstrzygnięcia tego zagadnienia. Dla obszaru gruntów rolnych do 1 ha, zgodę wydaje Starosta a dopiero po przekroczeniu tego obszaru ma zastosowanie art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr XXXI/224/97 z dnia 07.11.1997 r. przedmiotowa działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem C8 gdzie funkcja dominującą jest: R+AG – rolnicza, uprawowa, przeznaczona pod zabudową zagrodową i agroturystyczną. Już sam ten fakt oznacza, że zachodziły przesłanki do uzgodnienia projektu decyzji. Zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji braku planu miejscowego dla danego obszaru wydanie decyzjo warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia 5 warunków. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został wydany właśnie po spełnieniu tych wszystkich warunków, o czym świadczy fakt pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji z organami ochrony środowiska (postanowienie Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia(...() jak również z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. (postanowienie Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia (...(). Władztwo planistyczne należy do organów gmin, a organ gminy wydał projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co oznacza, że złożony przez gminę wniosek o uzgodnienie tego projektu w aspekcie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - na konkretną działkę - nie może być uzależniony od uzgodnienia całego podzielonego na działki areału i to w drodze opracowania planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy to na gminie ciąży obowiązek opracowania takiego dokumentu prawa miejscowego. Organ uzgadniający projekt decyzji nie ma prawa wyjść poza granice złożonego przez gminę wniosku, bowiem jest związany zakresem tego wniosku i konkretnymi przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz sporządzoną analizą funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzeczą organu uzgadniającego inwestycje w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych jest ocena tej ochrony w stosunku do istniejącego stanu rzeczy, przy uwzględnieniu przede wszystkim celu tej ochrony i jej wpływu na planowaną inwestycję. Takich ustaleń organ w ogóle nie dokonał. Nie bez znaczenia jest i argument, że wskazane na mapach tereny w przyszłym planie zagospodarowania przestrzennego będą przewidziane pod zabudowę, o czym świadczy ich przeznaczenie pod zabudowę zagrodową i agroturystyczną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak również przyjęcia wniosku o przeznaczenie tych gruntów na cele budowlane jako wniosków do planu. Gdyby organ gminy, który ma władztwo planistyczne, nie przewidywał tam przyszłej zabudowy, nie mógłby wyrazić zgody na dokonanie podziału tego areału oraz wyznaczyć tam drogi. Już z samego faktu podziału działki i przeznaczenia tego terenu pod zabudowę zagrodową i agroturystyczną oraz wyodrębnienia dróg, wynika, że będzie tam ustanowiony teren budowlany, bo drogi służą do dojazdu do zabudowanych już tam gruntów. Ważnym argumentem w przedmiotowej sprawie jest też fakt, że zostały już wydane pozytywne rozstrzygnięcia przez Starostę Powiatowego w K. dla tego samego areału, a nawet działek sąsiednich jak: działki nr: (...( w zakresie zgodności z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz wydano już decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Fakty te świadczą o tym, że i w tym przypadku uzgodnienie Starosty powinno być pozytywne, gdyż prawo musi być jednakowe stosowane dla każdego obywatela w takiej samej sytuacji faktycznej. Zgodnie z obowiązującymi przepisami procedury administracyjnej wydanie postanowienia wymaga przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego z udziałem stron przez organy obu instancji. W przedmiotowej sprawie nie tylko nie przeprowadzono pełnego postępowania wyjaśniającego ani dowodowego, to również żaden z organów rozstrzygających sprawę nie zawiadomił skarżących o zebraniu całości materiału dowodowego. Brak takiego zawiadomienia o toczącym się postępowaniu spowodował, że skarżący nie mogli brać czynnego udziału postępowaniach prowadzonych przez organy i skutecznie bronić swoich interesów. W ten sposób naruszono podstawowe zasady postępowania (art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 kpa). Organ drugiej instancji nie wypowiedział się (pomimo podniesienia tych argumentów w zażaleniu) dlaczego organ pierwszej instancji wyszedł poza zakres przedmiotowy swojego uprawnienia, dokonując merytorycznej oceny planowanej inwestycji, która to ocena należy do kompetencji innego organu, a nie dokonał zgodnego z przepisami szczególnymi uzgodnienia, które należy do obowiązków organu uzgadniającego. Takie uzgodnienie musi być dokonywane przez organ wydający decyzje o warunkach zabudowy w ramach uzgodnień z organami uczestniczącymi w procesie wydania decyzji oraz w ramach oceny zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Obowiązek taki ustanawia przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do obowiązujących przepisów organ może wprowadzić w drodze aktu prawnego prawa miejscowego zakazy lokalizowania inwestycji mogących mieć wpływ na ochronę gruntów rolnych i leśnych, o ile jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi i mienia. Dla terenu omawianej działki takich aktów prawa miejscowego jest brak. Skoro żadnych aktów prawa miejscowego w tym przedmiocie nie ma, a działka skarżących graniczy z istniejącą już tam zabudową, ponadto wydano już szereg decyzji o warunkach zabudowy na omawiany teren, odmowa dokonania uzgodnień w zakresie ochrony gruntów jest bezpodstawna i żadnym prawem nie uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.; dalej P.p.s.a), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W świetle powyżej regulacji Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia zaskarżone akty administracyjne z punktu wiedzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu, nie badając przy tym jego celowości, czy też słuszności. Analizując pod tym kątem zaskarżone postanowienie oraz zarzuty skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga jest zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwaną ustawą), który obliguje organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy do uprzedniego uzgodnienia projektu decyzji z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Ponieważ działka nr (...( stanowi grunt rolny, konieczne było uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne, uruchomione wnioskiem strony. Zatem organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo, w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji, wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję, który występując o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy). W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy M. przesłał Staroście, jako organowi właściwemu w sprawach ochrony gruntów rolnych, projekt decyzji ustalającej na rzecz skarżących warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego, który dotyczył terenu działki nr (...( o pow. 0,1000 ha położonej w obrębie C. Do tego właśnie projektu winien odnieść się Starosta dokonując uzgodnienia w zakresie swoich kompetencji. Tymczasem postanowienie uzgadniające Starosty z dnia (...( odnosi się - jak wynika z jego treści - do zespołu działek o łącznej powierzchni wynoszącej około 1,475 ha. W rezultacie Starosta uznał, że zmiana przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych może dokonać się w trybie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody organów wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Takie stanowisko stało się podstawą nie uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji ustalającej skarżącemu wnioskowane warunki zabudowy. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Zdaniem Sądu przyjęcie przez organ uzgadniający jako podstawy swojego rozstrzygnięcia innego terenu planowanej inwestycji niż to wynika z otrzymanego projektu decyzji o warunkach zabudowy, narusza przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym. Przywołane przepisy stanowią podstawę do wypowiedzenie się co do projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej gruntów rolnych. Natomiast nie dają Staroście podstawy do rozszerzenia terenu planowanej inwestycji na działki sąsiednie i rozpatrywania nadesłanego mu wniosku w szerszym aspekcie. Podstawa taka nie wynika również z przywołanych przez Starostę przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy podkreślić, że przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy i co za tym idzie postępowania uzgadniającego, była zabudowa wydzielonej geodezyjnie działki nr (...( o pow. 1000 m², stanowiącej grunt rolny dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego i budynku gospodarczego. Starosta zobowiązany był rozpatrzeć sprawę w granicach określonych przez inwestora we wniosku wszczynającym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Odzwierciedlenie tego wniosku znalazło się w projekcie decyzji Wójta Gminy M., przesłanym Staroście do uzgodnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji w rezultacie również naruszyło wskazane przepisy prawa materialnego, a nadto przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. Odrębną kwestią jest nieodniesienie się przez organ odwoławczy do argumentów odwołania, wskazujących, że zostały wydane pozytywne decyzje w zakresie wydania warunków zabudowy dla działek sąsiednich. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. W kwestii wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 152 ww. ustawy.