II SA/Bd 660/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007r. sprawy ze skargi B. U. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. II SA/Bd 660/07 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przez B. U. oraz W. i B. U. przy budowie budynku mieszkalnego z pokojami pod wynajem w C. przy ul. T. na działce nr [...] w związku z odstępstwem od pozwolenia na budowę znak [...] z dnia [...] maja 2004 r.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w trakcie kontroli budowy w dniu [...] maja 2007r. stwierdzono nieprawidłowości jeśli chodzi o lokalizację drzwi zewnętrznych w ścianie elewacji północno-zachodniej – odległość od granicy sąsiada wynosi 3,25 mb, a powinna wynosić 4,00 mb, a także jeśli chodzi o wielkość utwardzonej nawierzchni działki, która powinna wynosić zgodnie z projektem 12,9 m², a wynosi 331,0 m². W zażaleniu na powyższe postanowienie B. U. wskazała, iż zgodnie z art. 20 ustawy Prawo budowlane odpowiedzialność za dokonane odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego ciąży na projektancie. Przywołała również oświadczenie z dnia [...] kwietnia 2006 r., sporządzone przez kierownika budowy, w którym wskazuje on, że budowa została wykonana zgodnie z projektem budowlanym oraz drobnymi zmianami wprowadzonymi podczas wykonywania robót przez autora projektu, dodając, iż na oświadczeniu tym widnieje adnotacja architekta potwierdzającego, że zakres dokonanych zmian nie odstępuje w istotny sposób od zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę. Skarżąca podniosła ponadto, iż już od maja 2006 r. kierowała do organu nadzoru budowlanego pisma, w których sygnalizowała swoje zastrzeżenia, co do sposobu prowadzenia prac budowlanych, jednakże dopiero w grudniu organy samorządu zawodowego podjęły stosowne działania. Wskazała, iż w trakcie dwukrotnie przeprowadzanej wizji lokalnej nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dopiero w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2007 r. stwierdzono istnienie odstępstw wspomnianych w kwestionowanym postanowieniu. Skarżąca podniosła przy tym, iż z uzyskanej informacji z Ministerstwa Budownictwa w W. wynika, iż w kwestii odstępstw dotyczących drzwi do kotłowni organ nadzoru budowlanego powinien był wystąpić do Ministra Budownictwa z wnioskiem zgodnie z art. 9 ust. 3 prawa budowlanego. Odnośnie zaś kwestii powierzchni utwardzonej skarżąca wskazała, iż projekt terenu zieleni urządzonej nie mieścił się w zawartości zatwierdzonego projektu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., uwzględniając zażalenie skarżącej, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając wystąpienie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego powinien był, zdaniem organu odwoławczego, wskazać jednoznacznie, który paragraf rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie został naruszony i dlaczego. Ponadto w kwestionowanej decyzji nie odniesiono się także do wybudowanego daszku oraz schodów wykonanych w związku z otworem drzwiowym, których nie uwzględniał projekt a figurują na załączonej do akt kopii mapy numerycznej – działki nr [...]. W postępowaniu nie zajęto się również kwestią niezgodnego z zatwierdzonym projektem usytuowania budynku od strony granicy z działką nr [...]. Na planie zagospodarowania odległość ta wynosi 4,20 m od granicy, a na załączonym szkicu 3,77 m. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podniósł, iż organ I instancji nie wyjaśnił kwestii własności nieruchomości i nie ustalił prawidłowo stron postępowania. Z materiału dowodowego nie wynika, wprost kto jest właścicielem sąsiednich działek o nr ewidencyjnym [...] i [...], czy istnieją współwłaściciele, nie dołączono bowiem wypisu z ewidencji gruntów bądź innego dokumentu potwierdzającego właściwe ustalenie stron postępowania. Nie zapewniono udziału właścicielom działki nr [...] i [...] w prowadzonym postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego również uzasadnienie kwestionowanego postanowienia nie spełnia wymogów wynikających z przepisu art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, nie wskazuje się w nim, bowiem faktów, które organ I instancji uznał za udowodnione oraz nie zawarto w nim uzasadnienia prawnego – nie wskazuje się, jaki konkretnie artykuł Prawa budowlanego został przez inwestorów naruszony, nie zinterpretowano również zastosowanej podstawy prawnej. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, co uzasadnia podjęcie przez organ nadzoru budowlanego działań zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, wskazał, iż przekroczenie powierzchni utwardzonej działki wynika jednoznacznie z zatwierdzonego projektu budowlanego, gdzie powierzchnie zieloną określono na 645 m² a powierzchnie utwardzoną na 12,9 m². Podniósł także, iż kwestie odstępstwa dotyczącego wykonania drzwi muszą być rozstrzygnięte przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dla danej inwestycji, nie jest możliwe uzyskanie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] B. U. wskazała, iż wszczęcie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. było niezgodne z prawem, gdyż w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2007 r. nie stwierdzono odstępstw od pozwolenia na budowę i nie wpisano ich do protokołu sporządzonego na tę okoliczność (zgodnie z art. 68 k.p.a.). Wywiodła również, iż organ odwoławczy powinien był wydać merytoryczną decyzję w sprawie, bowiem wskazane przez niego uchybienia organu I instancji w zakresie przytoczenia podstawy prawnej, organ odwoławczy mógł naprawić, przywołując właściwą podstawę prawną. Ponadto skarżąca ponownie wskazał, iż odpowiedzialność za odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego spoczywa na projektancie i ona jako inwestor nie może ponosić szkody z powodu wprowadzenia ją w błąd i z powodu nieznajomości prawa, którą powinien wykazywać się architekt - inspektor nadzoru inwestorskiego i kierownik budowy. Jej zdaniem, omawiana inwestycja nie będzie powodować dodatkowych uciążliwości dla osób trzecich. Otwór drzwiowy z daszkiem i schodami wykonany od strony granicy z działką Nr [...] jest, bowiem skierowany na ścianę bez otworów okiennych domu sąsiada, do której wcześniej przylegał dom inwestora, rozebrany przed rozpoczęciem inwestycji. Inwentaryzacja geodezyjna powykonowacza nie potwierdza też zarzutu podniesionego przez organ II instancji, że obiekt został usytuowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym od strony granicy z działka Nr [...]. Skarżąca dodała przy tym, iż z projektu budowlanego wynika, że odległość budynku od granicy sąsiadów wynosi od 3 m do 4,2 m. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu, iż nie udzielił jej odpowiedzi na zadane przez nią pytanie w kwestii analizy zrealizowanych lub będących w trakcie realizacji inwestycji sąsiednich pod kątem spełniania przez nie wymogów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wielkości powierzchni zieleni czynnej i powierzchni utwardzonej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W związku z powyższym rola Sądu kontrolującego zaskarżoną decyzję sprowadza się do oceny, czy w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu dowodowym wystąpiły braki czy też wadliwość tego postępowania, które wywołują taki skutek, że postępowanie dowodowe należy przeprowadzić ponownie w całości, bądź też w części. W sytuacji wystąpienia powyższych przesłanek dalsza rola Sądu sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy korzystając z dyspozycji artykułu 138 § 2 k.p.a. wskazał okoliczności faktyczne, które należy zbadać przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Konsekwencją tego jest to, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie przesądza o merytorycznym rozpatrzeniu sprawy, gdyż ta instytucja ogranicza się do przypadków, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie organ II instancji w wydanej przez siebie decyzji słusznie wskazał na rażące naruszenie przepisów procesowych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. poprzez pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu przed organem I instancji właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością inwestorów. Zgodnie z treścią art. 10 par. 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dla realizacji wyrażonej w powyższym przepisie zasad postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie ma m.in. obowiązek powiadomienia o postępowaniu wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 par. 4 Kpa). W związku z tym już w fazie początkowej postępowania organ powinien ustalić, komu będzie przysługiwał w nim przymiot strony. W przypadku niniejszego postępowania stronami postępowania powinni być niewątpliwie właściciele (współwłaściciele) nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością inwestorów – właściciele działek nr [...] i [...]. Pozbawienie ich udziału w niniejszym postępowaniu stanowi rażące naruszenie prawa i mogłoby być podstawa do ewentualnego późniejszego wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Ponadto organ odwoławczy zwrócił także uwagę, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A.w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia nie odniósł się do kwestii wybudowanego daszku oraz schodów wykonanych w związku z otworem drzwiowym, których nie uwzględniał projekt a figurują na załączonej do akt kopii mapy numerycznej działki nr [...], ani do okoliczności świadczących o niezgodnym z zatwierdzonym projektem usytuowaniem budynku od strony granicy z działką nr [...]. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż uzasadnienie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. nie w pełni spełnia wymogi wynikające z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. W świetle powyższego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji (a także postanowienia) powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji (postanowienia), z przytoczeniem przepisów prawa. Wskazując na wystąpienie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego powinien był podać jednoznacznie z naruszeniem, jakich konkretnie przepisów wiążą się wykryte odstępstwa od projektu. Tylko, bowiem w sytuacji, gdy zaistniałe odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego naruszają przepisy prawa można uznać, iż mają one charakter istotny, a co za tym idzie, że istnieją przesłanki do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Nie wskazując naruszonych przepisów prawa organ I instancji uniemożliwił prawidłową ocenę zaskarżonego postanowienia przez organ II instancji. Samo naruszenie przepisów postępowania w zakresie uzasadnienia prawnego postanowienia organu I instancji, jak słusznie wskazuje skarżąca, nie może stanowić wystarczającej podstawy do wydania decyzji na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a.. Mając jednak na uwadze pozostałe uchybienia dostrzeżone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., w szczególności zaś pozbawienie możliwości udziału w sprawie stron postępowania, należało stwierdzić, iż zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego znacznie wykraczającego poza zakres uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu. W tej sytuacji za całkowicie uzasadnione należy uznać rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. polegające na uchyleniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] maja 2007r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.