II SA/Lu 706/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Z. F. - przedstawiciela ustawowego M. F. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...], nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Z. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu wniosku M. F. z dnia 14 maja 2006 r. o przyznanie płatności na rok 2006, decyzją z dnia [...] przyznał płatność bezpośrednią do zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych na rok 2006 w łącznej wysokości 4405,28 zł. W rozstrzygnięciu organ wskazał, że zarówno jednolita płatność obszarowa jak i płatność uzupełniająca zostały naliczone w stosunku do wykazanej powierzchni wynoszącej 7,47 ha. Następnie, postanowieniem z dnia 2 lutego 2007 r. ten sam organ powołując się na treść art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania M. F. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Zdaniem organu w sprawie ujawnione zostały nowe okoliczności faktyczne i dowody, nieznane organowi w dniu wydania ww. decyzji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie przyczyn wznowienia postępowania, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [..] odmówił M. F. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 i nałożył sankcję z tytułu jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej w łącznej wysokości 2801,22 zł, która będzie potrącana z płatności, do których producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku, w którym stwierdzono niezgodności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy - w szczególności oświadczenia świadków - wskazuje, iż użytkownikiem działek nr 393 i 2/1, które zadeklarowano we wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich był H. Ś., a nie M. F.. Powyższe oznacza, iż zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, (w myśl którego prawo do ubiegania się o uzyskanie płatności bezpośrednich do gruntów ma producent rolny, który jest posiadaczem gospodarstwa, na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów środowiska), uprawnionym do złożenia wniosku dotyczącego ww. działek był H. Ś., a nie Z. F., jak to uczynił. W związku z powyższym zasadne było odmówienie przyznania płatności wraz z sankcjami wynikającymi z wielkości różnicy powierzchni działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. F. – przedstawiciel ustawowy małoletniego M. F. podnosząc, iż to on był faktycznym użytkownikiem spornych działek, natomiast umowa dzierżawy przedmiotowych działek zawarta z H. Ś. została jedynie sporządzona w celu zaciągnięcia przez niego pożyczki na zakup ciągnika rolniczego. Do odwołania dołączył oświadczenia świadków wskazujące na niego jako użytkownika działek nr 393 i 2/1. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i utrzymał w mocy kwestionowaną przez skarżącego decyzję Kierownika Biura Powiatowego. Podniósł, iż odwołujący nie przedstawił żadnych nowych dowodów wskazujących na niewłaściwe ustalenia organu I instancji. Dołączone oświadczenia, świadków nie wskazują na żadne fakty przemawiające za uznaniem, iż użytkownikiem przedmiotowych działek był wnioskodawca. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Z. F. Skarżący podniósł, iż niesłusznie została przyznana dopłata dla H. Ś., który posługiwał się umową dzierżawy, która była sporządzona po to aby mógł on wziąć pożyczkę na zakup ciągnika. Ponadto podał, że są mieszkańcy wsi którzy mogą potwierdzić jaka była umowa pomiędzy H. Ś. a A. F.. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami ani zarzutami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powołanych wyżej zasad, należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa, aczkolwiek nie z przyczyn przywołanych w skardze. Przede wszystkim należy zauważyć, iż zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym, które ma charakter nadzwyczajny zmierzający do usuwania następstw szczególnie ciężkich wadliwości proceduralnych, które mogą wpływać na treść decyzji administracyjnej i jej skutki prawne. W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia 2 lutego 2007 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego jako podstawę prawną wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] o przyznaniu M. F. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ ogólnikowo podał, iż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, nie konkretyzując ani nowych okoliczności ani dowodów. Stosownie do treści art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania przez właściwy organ co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Oznacza to, że przedmiotem postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a k.p.a. oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego kończy się wydaniem decyzji (chyba że przedmiotem wznowienia było postanowienie, wówczas kończy się wydaniem postanowienia). Przepis art. 151 § 1 k.p.a. przewiduje dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania. Jeżeli w toku wznowionego postępowania organ administracji publicznej stwierdzi brak przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a k.p.a., wówczas wydaje decyzję o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji. Natomiast w sytuacji, gdy w toku wznowionego postępowania organ administracji publicznej ustali istnienie którejkolwiek z przesłanek pozytywnych, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a k.p.a., wówczas uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje innej formy rozstrzygnięcia w sprawie wznowienia postępowania. W związku z tym decyzja organu I instancji z dnia [...] ograniczająca się wyłącznie do rozstrzygnięcia istoty sprawy z pominięciem obowiązku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej narusza przepisy postępowania administracyjnego w szczególności art. 149 § 2 i 151 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, iż samo postanowienie o wznowieniu postępowania nie oznacza jeszcze wzruszenia decyzji ostatecznej, a w szczególności jej wyeliminowania. Powyższe jednak nie oznacza obowiązku wydania dwóch odrębnych decyzji , mianowicie decyzji uchylającej dotychczasową decyzję i nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Wystarczającym jest podjęcie w jednej decyzji dwóch powyższych rozstrzygnięć. Należy mieć na uwadze, iż tak ukształtowana regulacja prawna zmusza organy administracji publicznej do wydawania decyzji odpowiadających prawu z jednoczesnym obowiązkiem eliminowania tych wadliwych, łamiących obowiązujące regulacje. W obrocie prawnym nie powinny pozostawać wadliwe decyzje. Ponadto działanie organu doprowadziło do stanu, w którym w obrocie prawnym znajdują się dwie sprzeczne ze sobą decyzje tożsame przedmiotowo wydane na wniosek tego samego podmiotu. Zaistniała sytuacja jest nie do pogodzenia z istniejącym porządkiem prawnym. Ponownie rozstrzygając w sprawie organ I instancji, uczyni zadość standardom postępowania wznowieniowego, uwzględniając w tej mierze zasygnalizowane wyżej uwagi odnoszące się do obowiązków organu, które określone zostały przywołanymi powyżej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Ubocznie należy wskazać, iż stwierdzone uchybienia nie pozwoliły na dokonanie przez Sąd kontroli decyzji pod kątem zgodności z prawem jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji uzasadnia treść art. 200 powyższej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zasądzona kwota odpowiada wielkości uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego.