III SA/Kr 892/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec Sędziowie NSA Piotr Lechowski (spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia [...] [...] po rozpatrzeniu odwołania L. S., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] [...] orzekającą o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu S. gmina K.-L. zgodnie z operatem pomiarowym z dnia [...] sporządzonym przez geodetę uprawnionego mgr inż. M. M. i przyjętym do zasobu Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za Nr [...]. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 7 "b" ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.). Uzasadniając decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] sygn. akt [...] w sprawie z wniosku M. Ś. rozgraniczono jego nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] obj. KW [...] położną we wsi S., z nieruchomościami sąsiednimi, a to; działką Nr [...] obj. KW [...] własności J. G. i działką Nr [...] obj. KW [...] własności J. S. Nadto tym samym postanowieniem orzeczono o rozgraniczeniu wyżej opisanej działki [...] z działką Nr [...] obj. KW [...] własności S. M. W roku 2006 M. Ś. wystąpił do Starosty o wprowadzenie w ewidencji gruntów zmian wynikających z prawomocnego postanowienia o rozgraniczeniu. Przy wniosku przedłożył przyjęty do państwowego – Powiatowego – zasobu geodezyjnego i kartograficznego za Nr [...] w dniu [...] operat pomiarowy z rozgraniczenia działki Nr [...] sporządzony przez geodetę uprawnionego mgr inż. M. M. Decyzją z dnia [...] Starosta orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów dla obrębu S. gmina K. L. zmian wynikających z tego operatu powołanego w wyrzeczeniu decyzji. Polegały one na tym, że działka [...] o pow. 0.22 ha obj. KW [...] zmieniła oznaczenie, powierzchnię i konfigurację na działkę [...] o pow. 0.2624 ha. Natomiast sąsiednie – rozgraniczone – działki, a to [...] i [...] powstałe z podziału działki [...] objęte aktami własności ziemi, oraz działka [...] obj. KW [...], zmieniły tylko powierzchnię i konfigurację odpowiednio na działki [...], [...] i [...], bez zmiany swej powierzchni. Za podstawę swojej decyzji Starosta przyjął ustalenie, że rozgraniczenie postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] sygn. [...], nastąpiło według planu – projektu rozgraniczenia dokonanego przez biegłego mgr inż. E. J. z dnia [...] sporządzonego do liczby ks. robót [...], ale rozgraniczenie to nie zostało ujawnione w operacie ewidencji gruntów, gdyż nie został sporządzony operat pomiarowy oparty na tym projekcie. Zdaniem organu operat pomiarowy przyjęty do zasobu w 2006r. za Nr [...] sporządzony jest w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego, co uzasadniało wprowadzenie zmiany w ewidencji, w celu doprowadzenia do jej zgodności ze stanem prawnym nieruchomości. W odwołaniu od tej decyzji L. S. wdowa po J. S. i współwłaścicielka działek [...] ([...]) i [...] ([...]), podnosiła, że w następstwie rozgraniczenia obszar nieruchomości uległ zmniejszeniu o 5 arów i brakuje drogi dojazdowej. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego za własne przyjął ustalenia organu I instancji, oraz dokonał ustaleń dalszych. Stwierdzono, że objęte postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące działek [...], [...], [...] i [...] miało miejsce w latach 1990-1994, a Sąd Rejonowy, mimo wniosku Starostwa nie dostarczył dokumentacji geodezyjnej związanej z przeprowadzonym do sygn. [...] postępowaniem rozgraniczeniowym. Organ odwoławczy ustalił, że postanowienie Sądu wydane zostało w oparciu o dokumentację sporządzoną w dniu [...] za L.ks.rob. [...] przez mgr inż. E. J., oraz dokumentację sporządzoną w dniu [...] przez biegłego geodetę inż. J. H. Dokumentacje obu biegłych geodetów nie zostały przekazane do zasobu geodezyjno-kartograficznego. Organ odwoławczy ustalił, że operat pomiarowy Nr [...] został sporządzony na bazie materiałów z rozgraniczenia nieruchomości sporządzonych przez geodetę uprawnionego mgr inż. E. J. oraz biegłego geodetę inż. H. i odzwierciedla przebieg granicy m.in. między działką [...] własności M. Ś. a działką [...] własności L. i J. S. ustalony prawomocnym orzeczeniem Sądu Rejonowego z [...] sygn. [...]. Organ przytoczył brzmienie punktu II sentencji postanowienia określające przebieg granicy między działkami [...] i [...] i podkreślił, że zastabilizowanie granicy na gruncie może nastąpić przez komornika przy udziale geodety zgonie z art. 37 ust. 1 ustawy, a kwestia drogi dojazdowej nie była przedmiotem rozstrzygnięcia, Wskazano, że orzeczenie Sądu co do przebiegu granicy zgodnie z art. 356 Kpc wiąże organy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła L. S. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa i wnosząc w uzupełniającym skargę piśmie z 9.11.07 o nowe pomiary skarżąca podniosła, że decyzja jest krzywdząca, gdyż w skutek rozgraniczenia w którym brał udział tylko nieżyjący już mąż J. nieruchomość utraciła dojazd do działki, Podnosiła, że w obecności komornika mąż musiał usunąć trwałe ogrodzenie, a nowa miedza jest ustalona jednostronnie. Do skargi dołączyła skarżąca kserokopię mapy inż. geodety J. H. z [...] (powołaną w postanowieniu Sądu z [...] sygn. [...]), z której wynika, że powołane w punkcie II gim sentencji, oznaczone na tej mapie punkty [...], [...] i [...] wyznaczają linię granicy oraz nieoznaczony co do daty sporządzenia przez mgr inż. A. B., wyrys z map ewidencji i mapy kartograficznej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, kwestionując stanowisko skarżącej, że w następstwie rozgraniczenia działek [...] utraciła możliwość dojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1259) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), kryterium kontroli zaskarżonej decyzji stanowi zgodność z prawem. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a. – sprawując tę kontrolę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana wedle tych zasad kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż skarga jest uzasadniona aczkolwiek z przyczyn odmiennych niż powołano na jej poparcie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, Sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne (niż naruszenie prawa dające podstawy do wznowienia postępowania) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie. Przepisy rozdziału 6 (art. 29 in.) obowiązującej od dnia 1 lipca 1989r. ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą – regulują dwa rodzaje postępowań administracyjnych: postępowanie w sprawie rozgraniczenia i postępowanie w sprawie wznowienia znaków granicznych. Celem postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu podlegają granice określonej nieruchomości z przyległą nieruchomością. Taka regulacja oznacza, że istotą sporu o rozgraniczenie jest spór o zasięg prawa własności sąsiadujących nieruchomości, obrazowany przez spór co do przebiegu granic, (por. St. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1998 r. str. 80). Spór co do przebiegu granic nieruchomości zawiera w sobie spór co do elementów służących ustaleniu tego przebiegu w postaci usytuowania punktów granicznych, których położenie determinuje przebieg linii granicznych. Zgodnie z art. 29 ust. 3 organem właściwym do dokonania rozgraniczenia jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a w wypadkach wskazanych w ustawie – na dalszym etapie postępowania – sąd powszechny. Ustalone zatem prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] sygn. [...], granice nieruchomości stanowiącej działkę [...] własności M. Ś. z sąsiednimi nieruchomościami, w tym z nieruchomością stanowiącą działkę [...] współwłasności skarżącej i jej żyjącego wówczas męża, mają charakter granic prawnych tj. granic wyznaczających zasięg prawa własności sąsiednich nieruchomości. Trafne jest zatem stanowisko organów, że powyższe postanowienie z mocy art. 365 Kodeksu postępowania cywilnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej – w tym organy ewidencji gruntów. Powołana wyżej ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne prócz spraw rozgraniczania nieruchomości, reguluje i inne sprawy wymienione w art. 1 , a w tym sprawy dotyczące ewidencji gruntów i budynków (art. 1 pkt 3). Definiując przepisem art. 2 pkt 8 ewidencję gruntów (kataster nieruchomości) jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami i budynkami, ustawa w art. 20 ust. 1 pkt 1 stanowi, że w odniesieniu do gruntów przedmiotem ewidencji są informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości w skład której wchodzą grunty. Zasady i tryb gromadzenia oraz wymiany danych ewidencyjnych określają przepisy wydanego na podstawie ustawy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) zwanego dalej rozporządzeniem. W myśl § 36 Rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej m.in. pkt 1 – w postępowaniu rozgraniczeniowym. Zgodnie z § 44 pkt 1 do zadań starosty jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Ustalenie zatem, że wiążące organy postanowienie Sądu powszechnego z [...] wyznaczające m.in. przebieg granicy działki skarżącej Nr [...] z nieruchomością sąsiednią stanowiącą działkę [...] nie jest co do przebiegu granic odzwierciedlone w ewidencji gruntów, dawało podstawę do wprowadzenia na wniosek lub z urzędu zmian w ewidencji gruntów w ramach jej aktualizacji. Ustalona orzeczeniem z [...] granica jest nadal wiążąca. Organy obu instancji ustaliły, że powołane w orzeczeniu Sądu mapy określające położenie punktów granicznych wyznaczających przebieg granic nie zostały złożone do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zasadnie przyjęły organy zatem, że podstawę wprowadzenia w ewidencji zmian, co do przebiegu granicy m.in. pomiędzy działkami [...] i [...] stanowią nie wprost powołane w orzeczeniu mapy lecz wykonane na ich podstawie nowe opracowanie. Zgodnie bowiem z § 46 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia podstawę wprowadzenia zmian stanowią m.in. opracowania geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. M. Ś. przy wniosku przedłożył przyjęty do zasobu za Nr [...] "operat pomiarowy z rozgraniczeniem nieruchomości – działki [...]" opracowany przez geodetę uprawnionego mgr inż. M. M. Przyjęcie dokumentacji do zasobu poprzedza kontrola w zakresie określonym § 9 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania w systemie i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianiu tych baz (Dz.U. Nr 78, poz. 837). Kontrola ta dokonywana jest przede wszystkim na płaszczyźnie zasad wykonywania prac i ich zgodności ze standardami technicznymi. Przyjęcie dokumentacji do zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego - mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. Dostrzegł to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego stwierdzając, że o ile postanowienie Sądu Rejonowego z [...] sygn. [...] generalnie odwołuje się do rozgraniczenia według projektu rozgraniczenia mgr inż. E. J. z dnia [...] sporządzonego za Nr L.ks. rob. [...], o tyle w odniesieniu do przebiegu granicy między działką skarżącej [...] a działką [...] własności M. Ś. wyznaczenie punktów granicznych obrazował powołany w orzeczeniu szkic rozgraniczenia biegłego inż. J. H. z dnia [...]. Odzwierciedlenie rozgraniczenia między tymi działkami winno zatem obrazować przebieg granicy wyznaczony szkicem granicznym inż. geodety J. H. z dnia [...], a nie opracowaniem geodety mgr inż. E. J. z dnia [...]. Wprawdzie według ustalenia organu odwoławczego operat pomiarowy geodety M. M. przyjęty do zasobu w 2006r. odzwierciedla także rozgraniczenie nieruchomości oznaczone opracowaniem geodety J. H., jednakże ustalenie to nie ma pokrycia w materiale dowodowym. Dopuszczony przez Sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód z przedłożonych przez skarżącą na rozprawie dokumentów, a to m.in. kserokopii szkicu rozgraniczenia inż. Geodety J. H. z dnia [...] sporządzonego do sprawy [...] dla działki [...], wraz z wyrysami z mapy ewidencji gruntów i mapy kartograficznej zdaje się wskazywać (legenda) że wymienione w postanowieniu punkty graniczne [...], [...] i [...] wyznaczają przebieg granicy między działkami [...] i [...] według mapy katastralnej. Przede wszystkim jednak dowodzi, iż istnieje dokument, z którego sporządzono tę kserokopię. Przedłożony przez uprawnionego geodetę M. M. operat pomiarowy nie zawiera szkicu inż. J. H. opatrzonego datą [...], natomiast zawiera datowany na [...] ? sporządzony za L.ks.rob. [...] szkic tego geodety do sprawy [...] wyznaczający położenia punktów granicznych m.in. [...], [...]; ale bez pkt. [...]. Nie jest więc jasne jakim opracowaniem inż. H. posłużono się w operacie, przy wyznaczeniu granicy między tymi działkami. Na karcie 3 operatu nadto zawarte jest stwierdzenie geodety "proponowany wniosek o wprowadzenie zmian do operatu ewidencji nie został zaakceptowany przez właściciela działki [...]". Proponowanie zmian jest niezrozumiałe, wobec wyżej wskazanego charakteru opracowania, które tylko powinno odtwarzać granicę z orzeczenia Sądu. Powyższe okoliczności dowodzą, iż z naruszeniem zasad określonych art. 7 i 77 Kpa nie został zebrany i oceniony cały dostępny materiał dowodowy. W szczególności nie jest w sprawie udokumentowane, czy przebieg granicy między działką skarżącej a działką [...] na przyjętym do zasobu w 2006r. opracowaniu, rzeczywiście pokrywa się z przebiegiem granicy wyznaczonej punktami [...], [...] i [...] na szkicu geodety inż. H. z [...]. Opracowanie geodety E. J. z [...] zawarte w operacie wskazuje, że jego przedmiotem była m.in. także granica między działkami [...] i [...]. Powołanie w orzeczeniu opracowania z [...] innego geodety dowodzi, iż przebieg granicy ustalonej orzeczeniem Sądu określał inny dokument, a zatem że miała inną konfigurację. Akta sprawy nie obrazują, czy organy próbowały przeprowadzić dowód z całości akt sądu o sygn. [...], ani też czy Sąd wyjaśniał powody, dla których nie udzielono samej dokumentacji geodezyjnej sporządzonej do tej sprawy. Z tych przyczyn w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji. Treść uchylonych decyzji uzasadniała oparta na przepisie art. 152 powołanej ustawy rozstrzygnięcie zawarte w pkt II gim sentencji.