II OSK 1353/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1293/06 w sprawie ze skarg M. M., S. K., K. S., K. S, M. R. i J. N. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1293/06 po rozpoznaniu sprawy ze skarg M. M., S. K., K. S., K. S., M. R., J. N. na decyzję Ministra Środowiska z [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z [...] marca 2002 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Środowiska z [...] marca 2004 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] marca 2002r. orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności 6 decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa tj.: 1) decyzji z dnia [...] września 1997 r. znak [...] w sprawie ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową; 2) z dnia [...] września 1997 r. znak [...] w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Leśno-Gruntowej w S., obszaru gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów oraz ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową; 3) z dnia [...] grudnia 1997 r. znak [...] w sprawie ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową; 4) z dnia [...] grudnia 1997 r. znak [...] w sprawie ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową na terenie miasta S.; 5) z dnia [...] sierpnia 1998 r. znak [...] w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie oraz ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntowa; 6) z dnia [...] lutego 1999 r. znak [...] w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie oraz ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową. Sąd podkreślił, że kontroli sądu poddano decyzję wydaną w trybie stwierdzenia nieważności. Dokonanie oceny, jej zgodności z prawem poddane, więc jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. W trybie nadzoru konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie wyliczonych ustawowo przypadkach (art. 156 § 1 k.p.a.), gdyż sprzeciwia się ono fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych. Skarga skarżących została oparta na dwóch podstawowych zarzutach: 1) wydania decyzji przez niewłaściwy organ, 2) pominięcia w toku postępowania stron postępowania w tym Spółki [...]. W ocenie Sądu zarzut pierwszy – rozpoznania sprawy przez niewłaściwy organ nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ oraz akt administracyjnych sprawy zarzut braku właściwości Ministra Środowiska jako organu II instancji do rozpatrywania odwołań od decyzji Wojewody Katowickiego w sprawie ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową i ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej był wielokrotnie podnoszony przez skarżących i wyjaśniany w kolejnych decyzjach w tym w zaskarżonej obecnie. Kwestia ta stanowiła co należy podkreślić przedmiot rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyrokach z dnia 6 października 1999 r. sygn. akt II SA 557/99 i 736 -777/99 i z dnia 18 listopada 2003 r. sygn. akt II SA. 3345/01, stwierdził, że Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, a następnie Minister Środowiska był organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Katowickiego z dnia 30 września 1998 r. Zgodnie zaś z art. 170 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tym samym za nieuzasadniony należy uznać zarzut skarżących wskazujący, iż właściwym w sprawach rozstrzyganych w oparciu o przepisy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych zgodnie z art. 85 pkt 7 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Przepis ten stanowi bowiem jedynie, jak podkreślony w ww. wyrokach, że do zakresu działania ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przechodzą zadania i kompetencje należące dotychczas do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na podstawie przepisów o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Art. 15 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, powierza zaś ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa jedynie kompetencję do ustalania wzoru statutu Spółki [...]. Tym samym w sprawie organ zobligowany był ustalać właściwość rzeczową. Zgodnie zaś z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Skoro zaś sprawa dotyczy gruntów leśnych, organem właściwym do jej rozstrzygania zgodnie z 28 ust. 1 pkt 7 ustawy o działach administracji rządowej w zakresie leśnictwa jest Minister Środowiska. Tym samym zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. Minister Środowiska był organem właściwym do orzekania w sprawie. Odnosząc się zaś do drugiego z zarzutów podniesionych przez skarżących, pominięcia i uniemożliwienia w toku postępowania udziału w sprawie Spółce dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S., Sąd uznał zarzut za uzasadniony. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z analizy akt sprawy wynika, iż stroną postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kontrolowanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji była ww. spółka. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jest strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji oraz zgodnie z art. 28 k.p.a. każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Tymczasem prowadząc postępowanie nieważnościowe Minister Środowiska całkowicie pominą w/w spółkę jako stronę tegoż postępowania. Z akt sprawy wynika, że w dacie wydania zaskarżonych decyzji, spółka ta nie posiadała organów uprawnionych do jej reprezentacji zgodnie z art. 38 kodeksu cywilnego. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Zawierciu z dnia 30 grudnia 1999 r. sygn. akt I Ns 111/99 oraz wydanym w wyniku rozpoznania apelacji postanowieniem Sądu Okręgowego w Katowicach z dnia 5 września 2000 r. sygn. akt IV Ca 255/00 kuratorem dla Spółki została ustanowiona A. K. W uzasadnieniu postanowienia drugoinstancyjnego Sąd Okręgowy podkreślił jednak, iż zakres uprawnień ustanowionego kuratora określony jest w art. 42 k.c. Zgodnie zaś z art. 42 § 1 k.c. jeżeli osoba prawna nie może prowadzić swoich spraw z braku powołanych do tego organów, sąd ustanawia dla niej kuratora. Stosownie z kolei do § 2 cytowanego artykułu kurator powinien postarać się niezwłocznie o powołanie organów osoby prawnej, a w razie potrzeby o jej likwidację. Interpretacja przytoczonego przepisu prowadzi do wniosku, że w odróżnieniu od innych norm przewidujących w systemie prawa dopuszczalność bądź obowiązek powołania kuratora, kurator ustanowiony na podstawie art. 42 k.c. ma ustawowo ściśle sprecyzowane zadania wyliczone w § 2 przytoczonego artykułu. Nie zostaje on bowiem ustanowiony w celu bieżącego prowadzenia spraw spółki, a tym samym stałego bądź czasowego zastąpienia ustawowych bądź statutowych organów osoby prawnej, a jedynie do niezwłocznego doprowadzenia bądź to do likwidacji osoby prawnej bądź też do umożliwienia jej, poprzez powołanie właściwych organów, podjęcia samodzielnego, prawidłowego działania w tym zarządzania i reprezentacji. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 7 maja 2004 r. III CK 249/03, OSNC 2005, nr 5, poz. 81, Biul.SN 2004/II, M.Prawn. 2005, nr 9 (odnoszącego się wprawdzie do spółki akcyjnej jednak zachowującej pełną aktualność w stosunku do innych osób prawnych) kurator spółki ma podjąć wszystkie dopuszczalne działania, aby osoba prawna mogła działać przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie, jak wymaga tego przepis art. 38 k.c., natomiast sam nie może organu tego zastępować. W ocenie składu orzekającego ustanowiony w trybie art. 42 k.c. kurator nie może także zastępować organów spółki w sprawach innego typu, w tym dotyczących kwestii będących przedmiotem postępowania, tj. w przedmiocie ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową. Tym samym w ocenie Sądu orzekający w sprawie organ winien rozważyć, obecną sytuację Spółki, w tym w zakresie efektywności działania kuratora i przysługujących mu uprawnień. W zależności zaś od poczynionych ustaleń, w celu ochrony jej interesów jako strony postępowania podjąć ewentualnie decyzję o zawieszeniu postępowania zgodnie z art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] marca 2004 r. nr [...]. J. N. i M. M. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w części, tj. w punkcie orzekającym o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Środowiska z [...] marca 2002 r. nr [...]. Skargę kasacyjna oparli na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego: – art. 8 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 ze zm.), poprzez jego pominięcie, co skutkowało m.in. pominięciem stron, – art. 85 pkt 7 ustawy o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 82, poz. 928 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię, co skutkowało wadliwym ustaleniem organu właściwego w sprawie; 2) naruszenie prawa procesowego, tj. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: – art. 113 § 1 w zw. z art. 141 § 4 poprzez wydanie orzeczenia przy braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy, co skutkowało pominięciem w uzasadnieniu orzeczenia relacji z uzasadnienia sporządzonego przez skarżących w odniesieniu do zarzutu wydania decyzji przez niewłaściwy organ, – art. 134 § 1, polegające na tym, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, tj. żądaniem uchylenia decyzji, nie wyszedł poza jego granice, mimo iż w tej sprawie powinien to uczynić, – art. 113 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 poprzez wydanie orzeczenia przy braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy oraz dokonanie przez WSA błędnych ustaleń faktycznych co, m.in. skutkowało przeoczeniem przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, opisanych w art. 156 k.p.a. (rażące naruszenie prawa), – art. 170 poprzez jego błędną wykładnię. Skarżący wnosili o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w części oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Według art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Związanie przy rozpoznaniu sprawy podstawami skargi kasacyjnej powoduje, że w skardze kasacyjnej muszą zostać przytoczone podstawy skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie. W skardze kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 8 ust. 1 i 6 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 ze zm.), a zatem w brzmieniu pierwotnym, nie wywodzi się rodzaju naruszenia tego przepisu (błędna wykładnia czy niewłaściwe zastosowanie). Należy wskazać, że regulacja w art. 8 ust. 6 powołanej ustawy dotyczy postępowania zwykłego prowadzonego w sprawie wspólnoty gruntowej. Zaskarżona do sądu decyzja rozstrzygała o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, nie rozstrzygała zatem ani o materii zakresu przedmiotowego nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową, ani też o wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Nie można podzielić wywodów, co do braku doręczenia decyzji wydanej w trybie stwierdzenia nieważności. W przypadku wielości stron doręczenie decyzji jednej stronie powoduje wejście decyzji do obrotu prawnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 85 pkt 7 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.). Zasadnie Sąd wywodził, że jest związany prawomocnymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wskazano, że właściwy jest Minister Środowiska. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pomija się ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 1999 r. sygn. akt II SA 557/99 i 736-777/99. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "ustawa z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych zgodnie ze swoim tytułem zawiera regulację związaną tylko z zagospodarowaniem a nie uregulowaniem własności (uwłaszczenie) wspólnot gruntowych. Także art. 1 ust. 1 cyt. ustawy z 29 czerwca 1963 r. mówi, że wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie są określone dalej nieruchomości (rolne, leśne oraz obszary wodne). Z dalszego wyliczenia wynika, że chodzi o nieruchomości stanowiące odrębną, wspólną własność (współwłasność) uprawnionych mieszkańców na podstawie odpowiednich tytułów prawnych. Ustawa podaje tytuły prawne pozwalające na podstawie odpowiednich dokumentów stwierdzić, że mamy do czynienia ze współwłasnością określonej grupy osób, a nie z mieniem gminnym stanowiącym własność gminy, bez względu na to, komu prawo użytkowania mienia gminnego służyło i służy. Do rozstrzygania sporów, czy mamy do czynienia z własnością wspólnoty, czy mieniem gminnym (...) właściwy jest sąd powszechny". Stanowisko takie przyjął też Sąd Najwyższy w uchwale z 7 marca 2008 r. sygn. akt III CZP 8/08 wywodząc w uzasadnieniu "Pogląd ten w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasługuje na aprobatę. Decyzja wydana na podstawie art. 8 ust. 1 lub 2 u.z.w.g. ma charakter deklaratoryjny i stwierdza tylko stan prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 7 marca 2002 r. II CKN 619/99). Jeżeli natomiast powstał spór dotyczący, czy nieruchomości, o których mowa w art. 1 i 3 u.z.w.g., należą do Gminy S. czy do wspólnoty leśno-gruntowej w S., to właściwa do jego rozstrzygnięcia jest droga sądowa. W sporze tym, na podstawie wszystkich dostępnych materiałów dotyczących powstania w S. wspólnoty gruntowej, należy ustalić, czy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. istniały w Gminie S. grunty, które w rozumieniu art. 1 i 3 tej ustawy tworzyły wspólnotę gruntową". Dopiero rozstrzygnięcie tego sporu przesądzi o podstawach do stosowania powołanej ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Z akt sprawy wynika, że w tym zakresie prowadzone jest postępowanie cywilne. Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi. W zaskarżonym wyroku Sąd uwzględnił skargę na zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z [...] marca 2002 r. nr [...]. Podstawą uchylenia decyzji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd ustalił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie brała udziału Spółka [...]. Sąd podzielił pogląd co do ograniczonego zakresu umocowania ustanowionego kuratora na podstawie art. 42 § 1 kodeksu cywilnego, i wskazał na konieczność ustalenia aktualnej sytuacji Spółki. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte z inicjatywy innych podmiotów, które brały udział w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie zwykłym. Pominięcie pełnego ustalenia kręgu osób, które w sprawie mają status strony i niezapewnienie im udziału w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania wyliczoną w art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, a nie podstawę nieważności decyzji wyliczoną w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie Sąd nie naruszył art. 170 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny nie formułował oceny prawnej co do zakresu umocowania kuratora ustanowionego na podstawie art. 42 § 1 kodeksu cywilnego. Nie są zasadne zarzuty co do naruszenia art. 113 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 i w związku z art. 141 § 1 oraz art. 134 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można uznać ich zasadności zwłaszcza z uwagi na prowadzenie w sprawie ustalenia prawa własności sporu cywilnoprawnego. Rozstrzygnięcie tego sporu będzie miało znaczenie dla dopuszczalności rozstrzygnięcia na podstawie powołanej ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.