I OSK 420/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SAB/Wa 77/07 w sprawie ze skargi B. M. na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt IVSAB/Wa 77/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. M. na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie nierozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Chrzanowie z dnia [...] grudnia 1991 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że pismem z dnia 25 lutego 2006 r. B. M. zwrócił się do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Chrzanowie z dnia [...] grudnia 1991 r. dotyczącej rewaloryzacji przyznanego mu świadczenia, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na powyższy wniosek Minister Pracy i Polityki Społecznej pismem z dnia 12 kwietnia 2006 r. wyjaśnił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał waloryzacji świadczeń zgodnie z zasadami określonym w ustawie z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw, a ponadto poinformował B. M., że od decyzji organów rentowych przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Skarżący skorzystał z przysługującej mu drogi, wnosząc odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Sosnowcu z dnia [...] lipca 2001 r. odmawiającej mu prawa do przeliczenia emerytury, które zostało oddalone wyrokiem Sądu Okręgowego w Katowicach z dnia 14 lutego 2002 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił bezczynność Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Chrzanowie z dnia [...] grudnia 1991 r., zarzucając, iż Minister twierdząc, że nie jest organem właściwym w tej sprawie nie zauważył, że wniosek dotyczy działania ZUS-u sprzed 1999 r., a więc z okresu gdy Zakład Ubezpieczeń Społecznych był państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Skarżący wskazał, iż w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie zasady wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 27 października 2006 r., sygn. akt III CZP 78/2005 określające właściwość organu do reprezentowania Skarbu Państwa przy dochodzeniu roszczeń za szkody wyrządzone przez Prezesa ZUS jako państwowej jednostki organizacyjnej. Dlatego zdaniem skarżącego Minister Pracy i Polityki Społecznej powinien zostać skłoniony do rozpoznania jego wniosku i wydania decyzji merytorycznej. W następnym piśmie procesowym Skarżący zaznaczył, że Minister w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. stosownym postanowieniem powinien wniosek skarżącego przekazać według właściwości do rozstrzygnięcia Prezesowi ZUS w Warszawie. Zdaniem skarżącego wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Chrzanowie z dnia [...] grudnia 1991 r. pozwoliłoby skarżącemu skorzystać ze środków odwoławczych czego został pozbawiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej odnośnie rozpoznania wniosku B. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Chrzanowie z dnia [...] grudnia 1991 r., którą dokonano rewaloryzacji pobieranego przez skarżącego świadczenia emerytalnego uznał, iż w dacie orzekania przez Sąd Administracyjny Minister Pracy i Polityki Społecznej nie pozostawał w bezczynności. Zdaniem Sądu w dniu 25 lutego 2006 r. gdy skarżący zwrócił się do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji rewaloryzacyjnej uprawnionym do prowadzenia postępowania nieważnościowego był Zakład Ubezpieczeń Społecznych reprezentowany przez Prezesa. W tym czasie Minister miał podstawy w postaci art. 83a ust 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, by przekazać wniosek skarżącego według właściwości w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie. Zamiast tego udzielił skarżącemu odpowiedzi na piśmie z dnia 12 kwietnia 2006 r., natomiast skarżący nie zwrócił się więcej w tej sprawie do Ministra Pracy i Polityki Społecznej, nie ponaglał go, lecz rozpoczął korespondencję z ZUS w tej sprawie. Skargę na bezczynność Ministra wniósł dopiero w dniu 15 marca 2007 r. gdy stan prawny sprawy uległ zmianie w zakresie właściwości organu uprawnionego do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Na skutek zmiany art. 66 ust 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 r. Nr 21, poz. 125) z dniem 24 lutego 2007 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej stał się organem wyższego stopnia nad Zakładem Ubezpieczeń Społecznych dlatego nie było już podstaw do przekazywania wniosku skarżącego według właściwości Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie. Nadal jednak w oparciu o przepis art. 83a ust 4 powołanej wyżej ustawy, Minister Pracy i Polityki Społecznej zdaniem Sądu nie miał podstaw prawnych do wszczęcia postępowania nieważnościowego, bowiem wskazany przepis wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu skoro postępowanie zmierzające do ustalenia uprawnień do emerytury i jej wysokości nie mogło być wszczynane na wniosek skarżącego, a nawet prowadzone z urzędu, nieuzasadnione pozostawało żądanie załatwienia wniosku skarżącego w formie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym w postanowieniu z dnia 25 lutego 2003 r., sygn. akt III KKO 18/02 (OSNP 2004, nr 5, poz. 91) przesądziło, że skarżący nie może domagać się stwierdzenia nieważności decyzji rewaloryzującej przyznane mu świadczenie emerytalne i na tym polega odmienność tej szczególnej regulacji w stosunku do wynikającej z art. 157 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu Minister Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z dnia 12 kwietnia 2006 r. zasadnie odmówił podjęcia działań, które mogłyby zmierzać do ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalnego. Wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji rewaloryzującej emeryturę nie mógł być bowiem merytorycznie rozpoznany, a forma procesowego załatwienia sprawy byłaby uzasadniona w razie potencjalnej możliwości prowadzenia takiego postępowania nadzwyczajnego na wniosek skarżącego lub z urzędu. Jednocześnie Sąd podkreślił, że w sprawach dotyczących bezczynności organu sąd orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący reprezentowany przez radcę prawnego A. K.-M., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku zarzucając obrazę: 1) art. 65 § 1 i art. 157 k.p.a. polegającą na uznaniu, że Minister Pracy i Polityki Społecznej nie dopuścił się bezczynności jakkolwiek w sytuacji gdy nie był właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Chrzanowie z dnia [...] grudnia 1991 r. winien wydać stosownie do art. 65 § 1 k.p.a. postanowienie o przekazaniu pisma według właściwości Prezesowi ZUS w Warszawie, ponieważ odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego winna mieć formę decyzji, od której przysługują stronie środki odwoławcze, a Minister tej czynności nie dokonał; 2) art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm ), który zaczął obowiązywać od 1 stycznia 2003 r. i nie może stanowić podstawy do uznania, że stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji jest z mocy prawa niemożliwe ponieważ w dacie wydania decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. miał zastosowanie także do decyzji wydawanych w sprawach ustalenia uprawnień do emerytur i rent i ich wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem postępowania w tej sprawie jest bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 1991 r. o rewaloryzacji emerytury, wydanej na podstawie ustawy z dnia 17 października 1991 o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450). W związku z tym, niezależnie od zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze kasacyjnej, wymaga rozważenia kwestia właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania tej sprawy, ponieważ stosowanie do przepisu art. 183 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu, czy droga sądowa przed sądem administracyjnym była dopuszczalna. Stosownie do przepisu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi, do których rozpoznania, stosowanie do przepisu art. 2 tego Kodeksu powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, objętymi właściwością sądów powszechnych, są sprawy dotyczące ubezpieczeń społecznych, emerytur i rent, a także sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie (art. 476 § 2 i 3 k.p.c.), zaś organami rentowymi są także wojskowe organy emerytalne (art. 476 § 4 pkt 3 k.p.c.). Również ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w art. 83 ust. 2 stanowi, że od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, a więc do właściwego sądu powszechnego. W tym kontekście należy wyjaśniać treść art. 83a ust. 2 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi, że decyzje ostateczne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu (sądu powszechnego), mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. To, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (może zmienić, uchylić lub unieważnić decyzje na zasadach określonych w tym Kodeksie), nie zmienia zasady, iż decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych. Nie można z tego przepisu wyprowadzać wniosku, że skoro przepis nie wskazuje wyraźnie, że od decyzji wydanej na podstawie tego przepisu przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu powszechnego, to tym samym przysługuje zainteresowanemu skarga na taką decyzję do sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie o zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej, od której przysługiwało zainteresowanemu odwołanie do sądu powszechnego, podejmowane jest na podstawie art. 83 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w formie decyzji, co oznacza, że również od tej decyzji przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, od której nie zostało wniesione odwołanie do sądu powszechnego, to nic innego jak wydanie nowego rozstrzygnięcia w spawie dotyczącej tego samego stosunku prawnego. Również rozstrzygnięcie w przedmiocie unieważnienia decyzji ostatecznej (stwierdzenia jej nieważności), dotyczy prawa do zaopatrzenia emerytalnego w sprawie z zakresu ubezpieczenia społecznego. Wskazać należy, że przyczyną unieważnienia decyzji (stwierdzenia jej nieważności) może być miedzy innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a wówczas przedmiotem oceny jest samo prawo zainteresowanego do zaopatrzenia emerytalnego oraz wysokość świadczeń pieniężnych z tytuł tego zaopatrzenia. Nie jest uprawniona taka wykładnia przepisu art. 83a ust. 2 w związku z art. 83 ust. 2 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, która prowadziłaby do wniosku, że w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego byłby właściwy sąd powszechny, ale także sąd administracyjny, w zależności od tego w jakim trybie została wydana decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozróżnić należy sprawy cywilne w znaczeniu materialnoprawnym, to jest wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, które pozostają nimi niezależnie od tego, jaki organ jest właściwy do ich rozpoznania, oraz sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, wynikające z innych stosunków prawnych (sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz określone jako "inne sprawy"), które nie będąc sprawami cywilnymi ze swej istoty, uzyskują taki charakter na skutek poddania ich rozpoznaniu przez sądy powszechne (nie zaś administracyjne) na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, iż nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem będzie istniał przepis szczególny, w myśl którego właściwy będzie sąd powszechny, to charakter sprawy, bez względu na to, czy będzie to sprawa cywilna, czy administracyjna, będzie miał drugorzędne znaczenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taki charakter ma art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74), który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Wskazać bowiem należy, iż art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Zauważyć jednak należy, że katalog przesłanek określony we wskazanym przepisie nie jest katalogiem zamkniętym, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności", co pozwala na przyjęcie założenia, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może wydawać decyzje także w innych indywidualnych sprawach, realizując w ten sposób swe prawa i obowiązki płynące ze stosunku ubezpieczenia społecznego. Przedstawiony pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 84/06 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II UZP 8/07). Uznać zatem należy, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego na zasadzie art. 83 ust. 2 oraz w przypadku niewydania przez organ emerytalny decyzji - na zasadzie art. 83 ust. 3 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Skoro zatem w tych sprawach nie jest właściwy sąd administracyjny, to skarga na bezczynność organu wniesiona przez skarżącego do sądu administracyjnego była niedopuszczalna, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem podkreślić, że stosowanie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego przysługuje w sprawach, w których organ administracji publicznej wydaje rozstrzygnięcie, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.