III SA/Gd 376/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...] z dnia 24 lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie uposażenia i innych należności pieniężnych przysługujących żołnierzowi zawodowemu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień [...] z dnia 18 czerwca 2007 r. nr [...]; 2) określa, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wojskowy Komendant Uzupełnień [...] decyzją z dnia 18 czerwca 2007 r. nr [...] ustalił st. chor. M. K., przywróconemu do zawodowej służby wojskowej na podstawie decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia 28 czerwca 2006 r., prawo do należności pieniężnych, określonych w art. 94-97 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przysługujących żołnierzowi zawodowemu: 1. uposażenia za okres od 1 czerwca 2003 r. do dnia 12 lipca 2006 r. zrewaloryzowanego zgodnie z ustawą budżetową za każdy rok tj. 8.932,56 zł; 2. nagrody rocznej za 2003 r. w wysokości 7/12 wynagrodzenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym oraz za rok 2004, tj. 3.490,42 zł; 3. dodatkowego uposażenia rocznego za lata 2004 i 2005, tj. 4.558,20; 4. wypłaconego na wniosek zainteresowanego : - ekwiwalentu pieniężnego za przejazd za lata 2004, 2005 i 2006; - gratyfikacji urlopowej za lata 2004, 2005 i 2006. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. K., na mocy rozkazu personalnego Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia 9 maja 2003 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej (z dniem 31 maja 2003 r.). W związku z decyzja Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dniem 13 lipca 2006 r. wymieniony został zaliczony do stanu ewidencyjnego i przyjęty na wszelkiego rodzaju zaopatrzenie w Wojskowej Komendzie Uzupełnień [...]. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) M. K. ma prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych za okres do 1 czerwca 2003 r. do 12 lipca 2006 r. W związku ze zwolnieniem ze służby, w tym okresie żołnierz pobrał ośmiomiesięczne odszkodowanie za skrócony okres wypowiedzenia w kwocie 17.074,40 zł oraz dwunastomiesięczne uposażenie wypłacone przez Wojskowe Biuro Emerytalne w G. w wysokości 25.611,60 zł., przysługujące po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Ponadto od dnia 1 czerwca 2003 r. pobierał świadczenie emerytalne oraz odszkodowanie, w łącznej kwocie 32.573.10 zł. W myśl art. 41 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.), nie jest możliwe wypłacenie za ten sam okres zarówno emerytury jak i uposażenia. W związku z nieskutecznością zwolnienia ze służby wojskowej M. K. wskazane świadczenia należy uznać za nienależne i kwota przysługującego uposażenia określonego w pkt 1 decyzji zostanie wypłacona jako różnica między należnym uposażeniem a w/w świadczeniami już pobranymi. Dalej organ wskazał przepisy stanowiące podstawę prawną do wypłacenia pozostałych świadczeń określonych w rozstrzygnięciu decyzji. Od tej decyzji odwołał się M. K. podnosząc naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 107 i 104 k.p.a. Zakwestionował również zasadność zastosowania art. 104 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Jego zdaniem niesłusznie organ potrącił świadczenia wypłacone wcześniej w związku z jego zwolnieniem ze służby. Decyzją nr [...] z dnia 24 lipca 2007 r. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...] utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3, art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 ze zm.), art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 76, poz. 804 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie określenia organów wojskowych wyższego stopnia, właściwych w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz w ustawie o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. Nr 23, poz. 101) w związku z art. 169 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy ocenił, że zarzuty naruszenia prawa procesowego są nieistotne, a w odwołaniu brak jest określenia przedmiotu sporu, tj. wyliczenia należności wypłaconych w związku z przywróceniem odwołującego się do służby oraz pobranych z tytułu bezpodstawnego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Zdaniem organu odwoławczego w decyzji organu pierwszej instancji prawidłowo określono zakres uprawnień przysługujących M. K. z tytułu przywrócenia do zawodowej służby wojskowej, jak również wysokość pobranych przez niego w związku z nieskutecznym zwolnieniem należności, które stały się nienależnymi świadczeniami pieniężnymi w rozumieniu art. 410 § 2 kodeksu cywilnego, gdyż odpadła podstawa prawna ich wypłaty. Ponieważ w przepisach o uposażeniu żołnierzy zawodowych brak jest definicji nienależnego świadczenia, zasadnym było posiłkowanie się w tym zakresie instytucją prawa cywilnego. Kierując się art. 410 § 2 k.c. organ słusznie uznał, że M. K. obowiązany jest do zwrotu pobranych świadczeń i dokonał kompensaty zobowiązań. Odwołujący się nawet nie próbuje wyjaśnić, dlaczego zalega ze zwrotem bezprawnie pobranych należności. Jest rzeczą oczywistą, że w następstwie przywrócenia go do służby nabył prawo do uposażenia i innych należności, ale równocześnie stał się dłużnikiem Skarbu Państwa zobowiązanym do zwrotu pobranych świadczeń w granicach bezpodstawnego wzbogacenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. K. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje zarzuty zawarte w odwołaniu. W jego ocenie obie decyzje nie spełniają wymogów art. 107 k.p.a. W nawiązaniu do decyzji organu odwoławczego skarżący wskazał, że zgodnie z art. 128 k.p.a. nie miał obowiązku określenia przedmiotu sporu. Skarżący zarzucił organom naruszenie art. 8 k.p.a., a nawet szykanowanie. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie wskazuje jakie konkretnie zarzuty organ uznał za nieistotne i w sposób autorytarny uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz skontrolowania decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego organy wojskowe nie miały prawa do dokonania kompensacji jego należności. Jeżeli właściwe w sprawie było stosowanie przepisów kodeksu cywilnego w zakresie bezpodstawnego wzbogacenia to sprawa winna trafić na drogę postępowania cywilnego, gdzie miałby możliwość obrony swoich praw i mógłby podnieść m.in. zarzut, braku podstawy do zwrotu korzyści, czy też późniejszego powstania wierzytelności organów wojskowych w stosunku do jego osoby. Na marginesie sprawy skarżący podniósł, że otrzymane w związku ze zwolnieniem środki finansowe zużył na utrzymanie siebie i rodziny; na dzień składania skargi w żaden sposób nie jest wzbogacony. W szczególności dotyczy to odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia, ponieważ są to środki, które w normalnym trybie otrzymywałby co miesiąc do końca okresu wypowiedzenia i przeznaczone były na bieżące utrzymanie. Skarżący zaznaczył, iż nie pobierał żadnego świadczenia bez uzasadnienia prawnego. To organy administracji działając z naruszeniem prawa doprowadziły do jego zwolnienia, a wszelkie należności były wypłacane w oparciu o obowiązujące przepisy. W odpowiedzi na skargę Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w decyzji. Zaznaczył przy tym, że okolicznością wyłączającą zwrot nienależnie pobranych świadczeń, nie może być fakt, pobrania ich w dobrej wierze. Skoro skarżący kwestionował zasadność wypowiedzenia stosunku służbowego składając odwołanie do Dowódcy Wojsk Lądowych, to powinien liczyć się z obowiązkiem zwrotu pobranych zaświadczeń pieniężnych (art. 409 k.c.). Zdaniem organu jego stanowisko znajduje uzasadnienie w obowiązującym stanie prawnym, przede wszystkim zaś w przepisach kodeksu cywilnego o nienależnych świadczeniach pieniężnych i przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a., wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżący kwestionował w toku postępowania dokonania na mocy decyzji potrąceń z w/w zaległych świadczeń kwot wypłaconych skarżącemu po zwolnieniu ze służby, tj. 12-to miesięcznego uposażenia, odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia oraz świadczenia emerytalnego. W tym miejscu należy zauważyć, że organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie w kwestii dokonania potrąceń zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji, nie zaś w jej sentencji. Stosownie do treści art. 107 k.p.a. rozstrzygnięcie zawarte w decyzji musi być rozumiane i sformułowane w taki sposób by było zrozumiałe dla stron postępowania. Z kolei każda decyzja powinna posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne, które służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia. Wynika z tego, że nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w sentencji decyzji, a w pozostałej części w jej uzasadnieniu. Działanie takie stanowi rażące naruszenie powołanego wyżej przepisu. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z przywróceniem skarżącego do zawodowej służby wojskowej co nastąpiło na mocy decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] z dnia 28 czerwca 2006 r. Tym samym należy stwierdzić, że w dacie wszczęcia postępowania obowiązywała ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i wbrew stanowisku obu organów orzekających art. 169 tej ustawy nie miał w sprawie zastosowania. Przepis ten stanowi, że prawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją przed dniem 1 lipca 2004 r., prowadzi się nadal według przepisów dotychczasowych. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że niezasadnie skarżący zarzucił w skardze, jak również w odwołaniu, że decyzja organu pierwszej instancji, a co za tym idzie również decyzja organu odwoławczego, zostały wydane przez organy niewłaściwe w sprawie. W myśl art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych organami właściwymi w sprawach uposażenia i innych należności pieniężne żołnierzy zawodowych są dowódcy jednostek wojskowych zajmujący stanowiska służbowe dowódcy batalionu lub równorzędne, o których mowa w ust. 3, albo wyższe - w stosunku do wszystkich żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w podległej jednostce wojskowej, z wyjątkiem tego dowódcy i jego zastępcy. Tym samym Komendant Wojskowej Komendy Uzupełnień [...], który ma status jednostki wojskowej, był organem właściwym do wydania orzeczenia w sprawie uposażenia i innych należności pieniężnych przysługujących skarżącemu. Należy przy tym zauważyć, że organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego powyższej kwestii w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołał się na przepisy nie mającego w sprawie zastosowania rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie określenia organów wojskowych i organów wojskowych wyższego stopnia, właściwych w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz w ustawie o uposażeniu żołnierzy w związku z art. 169 ustawy, zaś w uzasadnieniu swojej decyzji, odpierając zarzut naruszenia przepisów o właściwości, powołał się na powołany wyżej art. 104 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Powyższe należy ocenić jako istotne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., bowiem przedstawione przez organ w decyzji uzasadnienie prawne nie odpowiada powołanej podstawie prawnej decyzji, co czyni to uzasadnienie wadliwym. Odnosząc się dalej do kwestii właściwości organów do orzekania w niniejszej sprawie wskazać jednak należy, że organ pierwszej i drugiej instancji były rzeczowo właściwe jedynie w sprawach uregulowanych w przepisach rozdziału 5 ustawy "Uposażenie i inne należności pieniężne żołnierzy zawodowych", do jej zakresu nie wchodziły natomiast sprawy związane z zaopatrzeniem emerytalnym żołnierzy zawodowych. Kwestie te znajdują uregulowanie w przepisach ustawy z dnia 10 grudnia 1993r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin ( t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 8, poz. 66 ze zm.) oraz przepisach do niej wykonawczych. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 lutego 2004r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin, wojskowym organem właściwym do ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia oraz ich wypłaty jest dyrektor wojskowego biura emerytalnego. Tym samym dokonując potrącenia z należnego skarżącemu uposażenia pobranej przez niego emerytury wojskowej z powołaniem się na treść art. 41 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin organy dopuściły się naruszenia przepisów o właściwości, co stanowi wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. W dalszej kolejności należy wskazać, że również orzekając w kwestii konieczności dokonania przez skarżącego zwrotu uposażenia i odszkodowania wypłaconego mu po zwolnieniu ze służby, to zdaniem Sądu, brak jest podstaw prawnych do rozstrzygnięcia tej sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Art. 6 k.p.a. wyraźnie stanowi, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Trzeba zauważyć, że przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, podobnie jak przepisy uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy zawodowych, nie zawierają przepisu, który dawałby podstawę do orzekania o zwrocie, czy potrąceniu przedmiotowych świadczeń w formie decyzji administracyjnej. Potwierdzeniem tego jest też fakt, że organ odwoławczy nie powołał się na przepisy w/w ustawy, lecz jako podstawę prawną swojego działania wskazał art. 410 § 2 k.c. dowodząc, że przedmiotowe świadczenia stały się nienależnymi świadczeniami pieniężnymi, ponieważ odpadła podstawa prawna ich wypłaty. W świetle powyższego należy przyjąć, że nie jest dopuszczalna droga postępowania administracyjnego w sprawie dochodzenia zwrotu przedmiotowych świadczeń, natomiast sprawy takie podlegają rozpoznaniu przez sąd powszechny (art. 177 Konstytucji RP i art. 2 § 1 k.p.c.). Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego toku postępowania wynikają z powyższych rozważań. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.