II SA/Bd 791/07

Dnia 13 grudnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odstępstwa od pozwolenia na budowę oddala skargę. W dniu [...] maja 2004 r. skarżąca M.K., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą A z siedzibą w Ś., wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z projektem budowlanym inwestycji zrealizowanej przez Zakład Energetyczny [...], polegającej na budowie energetycznej linii kablowej. Powodem złożenia wniosku było przerwanie podczas prac ziemnych, wykonywanych przez pracownika wnioskodawczyni w dniu [...] października 2002 r., przedmiotowej linii kablowej w miejscu, w którym zgodnie z pozwoleniem na budowę, wydanym przez Starostę Powiatowego w G. nie powinna się ona znajdować, a konsekwencją powyższego zdarzenia było skierowanie przez inwestora, po naprawieniu uszkodzonej linii, sprawy do Sądu Rejonowego – Wydział V Gospodarczy w T. W piśmie z dnia [...] maja 2004 r. skarżąca sprecyzowała, że chodzi o przebieg linii energetycznej na działkach nr [...] w Ś. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Inspektor Powiatowy stwierdził, że linia kablowa przebiegająca przez działki nr [...] w Ś. zrealizowana została z odstępstwami w stosunku do jej trasy projektowanej w dokumentacji zatwierdzonej pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. i nie przebiega przez działkę nr [...] oraz orzekł o umorzeniu powyższego postępowania. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania sprawę rozpatrywał Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., który decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W wyniku skargi M.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 1 czerwca 2005 r. (sygn. akt II SA/Bd 42/05) uchylił decyzję Inspektora Wojewódzkiego oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Powiatowego. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, fakt iż po dokonaniu w dniu [...] lipca 2001 r. przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, właściwy ówcześnie organ administracji architektoniczno-budowlanej tj. Starosta Powiatowy w G., nie skorzystał z prawa zgłoszenia sprzeciwu co do przystąpienia do użytkowania zrealizowanej inwestycji, sam przez się nie mógł, stanowić wystarczającej podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie sprawdzenia zgodności budowy linii kablowej z zatwierdzonym projektem budowlanym, skoro według skarżącej przebieg tejże linii został w stosunku do projektu budowlanego mocno zmieniony. Wniosek skarżącej obligował zatem Inspektora Powiatowego do przeprowadzenia czynności typowych dla zgłoszenia o wykonaniu obiektu budowlanego niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, czyli pod kątem przesłanek do zastosowania wobec sprawy odstępstwa art. 51 Prawa budowlanego. Mając na uwadze treść art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego konieczne jest przy tym ustalenie, czy dokonane odstępstwa miały charakter odstępstw istotnych. Odstępstwa od projektu budowlanego nie będące odstępstwami istotnymi, nie mogą bowiem stanowić podstawy do ingerencji organu budowlanego. W toku dalszego postępowania Inspektor Powiatowy decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nakazał następcy prawnemu inwestora – E. S.A., przeprowadzenie w terenie pomiarów przebiegu kabla energetycznego i przedłożenie organowi ich wyników. Po otrzymaniu pomiarów, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Inspektor Powiatowy stwierdził, że linia kablowa SN 15 kV w Ś. zrealizowana została z nieistotnymi odstępstwami w stosunku do dokumentacji zatwierdzonej pozwoleniem na budowę z dnia [...] lutego 2001 r. i nie przebiega przez działkę nr [...] w Ś. oraz orzekł o umorzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie przebiegu trasy przedmiotowej linii kablowej. Skutkiem odwołania skarżącej Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [...] października 2006 r. uchylił decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wytknął, iż Inspektor Powiatowy nie wskazał przepisu prawa, który był podstawą rozstrzygnięcia, a ponadto nie ustalił jaki status prawny w postępowaniu ma skarżąca. Z akt sprawy wynika bowiem, że nie jest ona właścicielką działek, przez które przebiega kabel energetyczny. W dalszym postępowaniu, w związku z bezczynnością organu pierwszej instancji, Inspektor Wojewódzki pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. zobowiązał Inspektora Powiatowego do ostatecznego załatwienia sprawy w terminie do [...] czerwca 2007 r. W dniu [...] czerwca 2007 r. Inspektor Powiatowy decyzją nr [...]: - stwierdził, że linia kablowa przechodząca m.in. przez działki nr [...] została zrealizowana z nieistotnymi odstępstwami w stosunku do dokumentacji zatwierdzonej decyzją Starosty Powiatu G. z dnia [...] lutego 2001 r., nie przebiega przez działkę nr [...] w Ś., co jest zgodne z dokumentacją zatwierdzoną pozwoleniem na budowę, a ponadto - umorzył postępowanie wyjaśniające w sprawie przebiegu trasy linii kablowej. W wyniku odwołania z dnia [...] lipca 2007 r. wniesionego przez pełnomocnika skarżącej – S.K., Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy skarżąca aktem notarialnym z dnia [...] maja 2001 r. o umowie sprzedaży i darowiźnie przekazała nieruchomości, przez które przebiega kabel energetyczny, S.K. Wobec tego skarżąca nie może być uznana za stronę w toczącym się postępowaniu, a skierowanie do niej decyzji obarczone jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a."). W skardze do sądu administracyjnego wniosła o uchylenie decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: - bezprawne pozbawienie jej prawa strony w postępowaniu oraz brak zawiadomienia o toczącym się postępowaniu wszystkich stron tegoż postępowania tj. Prezydenta Miasta G., Miejskich Wodociągów i Oczyszczalni Sp. z o.o. w G. oraz Starosty Powiatowego w G.; - przemilczenie zasadności skargi strony na niezałatwienie sprawy w terminie przez Inspektora Powiatowego, co potwierdził Inspektor Wojewódzki pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r.; - pozostawienie bez merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącej z dnia [...] lipca 2007 r. od wadliwej decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] czerwca 2007 r., a tym samym naruszenie przepisów art. 6 – 8 k.p.a. oraz 10 § 1 i 12 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału postępowaniu co wyrażało się m.in. w braku udziału strony w dokonanym przez organ przesłuchaniu świadka; - podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o zeznanie świadka bez uzyskania materiału dowodowego w postaci wypowiedzi Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o prawidłowości prac geodezyjnych przeprowadzonych w związku z inwestycją i uwzględnienia treści innych dowodów w sprawie (dziennik budowy, oświadczenie geodety), co doprowadziło do sfałszowania stanu faktycznego i prawnego sprawy poprzez uznanie, iż w czasie realizacji inwestycji i po jej zakończeniu S.K. wiedział o rzeczywistym przebiegu kabla; - podjęcie rozstrzygnięcia bez zbadania całej trasy przebiegu linii kablowej; - pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2007 r. o wystąpienie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o przeprowadzenie kontroli prac geodezyjnych i zbadanie całej trasy przebiegu kabla; - brak reakcji na milczenie Inspektora Powiatowego co do żądania ustalenia osób winnych zaistniałego stanu rzeczy; - pozostawienie bez rozpatrzenia zażalenia skarżącej na postanowienie Inspektora Powiatowego z dnia [...] stycznia 2007 r., którym odmówiono przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu z opinii Warszawskiego Centrum Postępu Techniczno – Organizacyjnego Budownictwa Ośrodka Kosztorysowania Robót Budowlanych "WACETOB" Sp. o.o. w zakresie ustalenia znaczenie terminu "istotnych odstępstw" w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który był podstawą prawną zaskarżonej decyzji Inspektora Wojewódzkiego, jednym z rozstrzygnięć organu odwoławczego może być uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Przepis ten nie określa przesłanek umorzenia postępowania, w tym zatem zakresie należy odwołać się do treści art. 105 k.p.a. (por. pkt 6 komentarza do art. 138 k.p.a [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Zakamycze, 2005 i cytowane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego). Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego – w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej – a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Elementem koniecznym w odniesieniu do strony podmiotowej jest uznanie, iż podmiot występujący w sprawie ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W szczególności będzie to dotyczyły podmiotu, na wniosek którego nastąpiło wszczęcie postępowania. Wszczęcie postępowania na wniosek nie legitymowanego podmiotu (nie mającego przymiotu strony) jest zatem podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 1999 r., sygn. akt IV SA 39/99, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 47872). Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Inspektor Wojewódzki słusznie dostrzegł, iż skarżąca nie ma przymiotu strony postępowania. Zgodnie z umową z dnia [...] maja 2001 r., skarżąca zbyła nieruchomości przez które przebiega energetyczna linia kablowa. Nie będąc właścicielem tych nieruchomości skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym, którego mogłoby dotyczyć postępowanie w przedmiocie zgodności z prawem wykonania na niej obiektu budowlanego. Taki interes prawny może wykazać następca prawny skarżącej tj. obecny właściciel nieruchomości S.K. W postępowaniu administracyjnym występował on jednakże konsekwentnie nie w imieniu własnym, ale w imieniu skarżącej. Nie można także uznać, że interes prawny skarżącej wynika z faktu roszczeń, jakie realizował inwestor w stosunku do niej, jako do osoby która wywołała szkodę w związku z prowadzoną na przedmiotowych nieruchomościach działalnością gospodarczą. Obowiązek poinformowania skarżącej o stanie nieruchomości spoczywał na właścicielu, a nie na inwestorze. Naruszenie jej interesu prawnego może mieć zatem związek nie tyle z samą budową obiektu, ile z brakiem wywiązania się ze swoich obowiązków przez właściciela nieruchomości, którym w momencie zakończenia inwestycji był już S.K. Odrębnymi natomiast sprawami, pozostającymi w sferze interesów prawnych właściciela nieruchomości, a nie skarżącej – jest zarówno sprawa wykonania obiektu niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, jak też ewentualny brak poinformowania właściciela przez inwestora o zmianach przy budowie obiektu. Umorzenie postępowania jest rozstrzygnięciem formalnym, eliminującym potrzebę merytorycznej oceny sprawy. Brak zatem odniesienia się przez Inspektora Wojewódzkiego do merytorycznych zarzutów odwołania skarżącej nie może być uznane za naruszenie prawa. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) należało orzec jak w sentencji.