I SA/Wa 1639/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Gabriela Nowak asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Izabela Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z [...] lutego 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. od decyzji Starosty P. z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...], stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Wojewody Mazowieckiego wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy: Starosta P. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] orzekł o zwrocie niezabudowanej nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...], stanowiącej według ewidencji gruntów działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, będące częścią dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], uregulowane w księdze wieczystej KW nr [...] oraz działek o numerach : [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 będących częścią dawnej działki nr [...] z obrębu [...], uregulowanych w księdze wieczystej KW nr [...] - na rzecz B. P. oraz zobowiązał B. P. do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji podał, że umową sprzedaży z dnia [...] stycznia 1989 r. Rep. [...] zawartą w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 z 1985 r. ze zm.) Skarb Państwa nabył od B. P. niezabudowaną nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną wówczas jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...] o łącznym obszarze [...] ha z przeznaczeniem pod budowę dzielnicy mieszkaniowej "[...]", na podstawie decyzji Prezydenta W. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej z dnia [...].12.1976 r. nr [...] i nr [...]. Wnioskiem z dnia 7 lutego 2005 r. B. P. wystąpiła o zwrot niezagospodarowanej części wywłaszczonej nieruchomości argumentując, iż po upływie 15 lat od daty nabycia przez Skarb Państwa, dawna działka nr [...] i część działki nr [...] nie zostały zagospodarowane ani nie rozpoczęto na nich żadnych prac inwestycyjnych związanych z celem określonym w postępowaniu wywłaszczeniowym. Zgodnie z art. 20 ust. l ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późniejszymi zmianami) mienie gmin w. stało się z mocy ustawy mieniem W. (decyzja komunalizacyjna nr [...] z dnia [...].02.1992 r.). Według uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 roku (sygn. akt OPS 1/03) sprawy o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, które są własnością miasta, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § l pkt l i 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją powyższej uchwały było wyznaczenie z urzędu przez Wojewodę Mazowieckiego, Starosty P. jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy (postanowienie Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...].05.2005 r.). Starosta P. wskazał, że znowelizowana z dniem 22 września 2004 r. ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 216 rozszerzyła krąg ustaw, na podstawie których nabywano nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III tj. zwroty wywłaszczonych nieruchomości. W art. 216 ust. 2 pkt 3 powołano ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Oznacza to, iż nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa w czasie obowiązywania tej ustawy podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Badając przesłanki wymienione w powyższych przepisach Starosta P. podał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż wnioskowana do zwrotu część nieruchomości nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia. Starosta powołał się na pismo Urzędu W. Delegatura Biura Naczelnego Architekta Miasta nr [...] z dnia [...].01.2006r., z którego wynika, że zwracany teren nie jest objęty żadnym pozwoleniem na budowę. Na części wywłaszczonego terenu zrealizowano osiedle mieszkaniowe wielorodzinne z usługami i parkingami oraz ulice [...] i [...] na podstawie pozwoleń na budowę: nr [...] z dnia [...].06.2001 r., nr [...] z dnia [...].11.2002 r., nr [...] z dnia [...].06.2000 r., nr [...] z dnia [...].01.2002 r. Oględziny terenu przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego w styczniu 2006 r. potwierdziły, iż zwracany teren jest niezabudowany i niezagospodarowany; na przedmiotowym terenie nie podjęto żadnych działań zmniejszających lub zwiększających wartość nieruchomości. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 marca 2002r. sygn. akt. III RN 11/2001 - rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu obiektu musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie takiego obiektu budowlanego. Znowelizowana z dniem 22 września 2004 r. ustawa o gospodarce nieruchomościami po raz pierwszy wprowadziła do przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości ramy czasowe: rozpoczęcia inwestycji - 7 lat i zakończenia inwestycji - 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Określenie tych dat oznacza, iż podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia jest zobowiązany do rozpoczęcia inwestycji i zrealizowania celu wywłaszczenia właśnie w tych terminach. Jeżeli pomimo, upływu 7 lat od dnia wywłaszczenia nie rozpoczęto prac związanych z celem wywłaszczenia wówczas nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W takim przypadku poprzedni właściciel może skutecznie żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ustawodawca nie przewidział żadnych dodatkowych, nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających odmowę zwrotu po spełnieniu przesłanek, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starosta podkreślił, że na części wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano osiedle mieszkaniowe i ulice, ale z treści wydanych pozwoleń na budowę wynika, iż rozpoczęcie prac inwestycyjnych nastąpiło po upływie 7 lat od daty nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Według organu pierwszej instancji spełniony został wymóg określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkujący zwrotem nieruchomości. Stosownie do przepisu art. 136 ust. 3 ugn, wnioskowana nieruchomość podlega zwrotowi na rzecz uprawnionej osoby. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty P. z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] złożył Prezydent Miasta W., podnosząc że teren stanowiący działki nr [...] i [...] jest objęty decyzją nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji gminnego terenu sportowo – rekreacyjnego, w tym m.in. boiska do siatkówki, placu zabaw dla dzieci. W ramach realizacji tej inwestycji została nasypana górka saneczkowa, teren został ogrodzony, a od strony ulicy [...] posadzono drzewa, teren jest koszony i uporządkowany. Prezydent wywodził, że nieruchomość stanowiąca dawną działkę nr [...] została zagospodarowana zgodnie z celem, na który została nabyta. Odwołujący się zarzucił nierzetelność opinii rzeczoznawcy, która nieuwzględniła faktu, że teren jest ogrodzony. W odwołaniu zarzucono, że błędnie został określony numer dawnej działki [...] przez wskazanie, że odpowiada jej działka nr [...], podczas gdy dawna działka nr [...] stanowi jedynie część działki [...] a nie całą działka nr [...]. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta W., decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P., podzielając stanowisko, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, w wymaganym przepisem art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, terminie. Organ odwoławczy podkreślił, że jak wynika z zebranego materiału dowodowego, na przedmiotowym terenie nie dokonano żadnych prac związanych z budową planowanej inwestycji, zwracane działki nie zostały objęte żadnymi pozwoleniami na budowę, grunt jest niezabudowany, do uporządkowania, co wynika z oględzin przeprowadzonych przez biegłego rzeczoznawcę. Według Wojewody Mazowieckiego spełnione zostały wszystkie przesłanki do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto W., wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniesiono, że część zwracanej nieruchomości, stanowiącej obecnie część działki [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...], która jest drogą publiczną na podstawie uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. Zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi K. w gminie [...] dla ulicy [...] zostały wydane linie rozgraniczające według danych technicznych nr [...]. Skarżący, podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wskazał też że teren stanowiący obecnie działki nr [...] i [...] (część dawnej działki [...]) jest objęty decyzją nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji gminnego terenu sportowo- rekreacyjnego, w tym boiska i placu zabaw dla dzieci. W ramach realizacji tej inwestycji została nasypana górka saneczkowa, teren został ogrodzony, od strony ulicy [...] posadzono drzewa, założono trawniki, teren jest uporządkowany, prace te nie wymagały pozwolenia na budowę. Zatem nieruchomość stanowiąca dawną działkę [...] została zagospodarowana zgodnie z celem, na który została nabyta (wybudowano osiedle mieszkaniowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą stanowiącą teren rekreacyjny). W skardze ponowiono, zawarty również w odwołaniu, zarzut nierzetelności opinii rzeczoznawcy, która nie uwzględniła, że powyższy teren jest ogrodzony). W odniesieniu do zwracanej działki nr [...] błędnie określono, że odpowiada jej cała działka [...], podczas gdy dawnej działce [...] odpowiada jedynie część działki [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest ostateczna decyzja orzekająca o zwrocie na rzecz B. P., poprzedniej właścicielki nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, działek opisanych w decyzji orzekającej o zwrocie. Co do zasady prawidłowo organy orzekające w sprawie przyjęły, iż zgodnie z brzmieniem art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – Przepisy rozdziału 6 działu III wymienionej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.). Zatem bezspornie żądanie zwrotu nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w trybie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc nieruchomości będących przedmiotem wniosku o zwrot, jest dopuszczalne i winno być rozpatrywane na podstawie przepisów art. 136 – 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego B. P. przeniosła na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy z dnia [...] stycznia 1989 r. (Rep. [...]) zawartej w formie aktu notarialnego własność niezabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul [...], składającej się z działki oznaczonej nr [...] o obszarze [...] m. kw. oraz z działki nr [...] o powierzchni [...] m. kw. Z § 2 wymienionego aktu notarialnego wynika, że w stosunku do wymienionych działek wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe na mocy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z wydanymi ostatecznymi dwiema decyzjami Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 1976 r. nr [...] i nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowy dzielnicy mieszkaniowej "[...]" i zespołu ulic, między innymi na działce nr [...] i nr [...]. Zatem z zapisu § 2 wymienionego wyżej aktu notarialnego wynika bezspornie, że obie działki nr [...] i nr [...] były objęte i znajdowały się w granicach terenu, na którym miała być realizowana inwestycja, zgodnie z wymienionymi decyzjami o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji na części wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany. Starosta P. nie sprecyzował dokładnie, na której części nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany, wskazując jedynie, że " na części wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano osiedle mieszkaniowe i ulice..". Jednakże skoro na części nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany, to - według Sądu - nie można przyjąć, że zachodzi przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten bowiem dotyczy sytuacji, gdy w terminie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Przecież decyzja wywłaszczeniowa dotyczyła nieruchomości, na której jako całości miał być zrealizowany jeden cel wywłaszczenia – budowa dzielnicy mieszkaniowej [...] i zespołu ulic. Skoro tak, to wniosek o zwrot nieruchomości powinien być rozpatrywany również na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do tego przepisu: "Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot". Należy stwierdzić, że ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie badały sprawy w kontekście przesłanek wymienionych w art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjmując iż w sprawie ma zastosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie zostały ponadto poczynione dokładne ustalenia, na których działkach inwestycja została zrealizowana i nie poczyniono żadnych ustaleń, czy możliwy jest zwrot gruntu, na którym nie zrealizowano inwestycji, zgodnie z wymogami art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto należy stwierdzić, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się w ogóle do zarzutów odwołania dotyczących ustaleń zawartych w opinii rzeczoznawcy w odniesieniu do działek oznaczonych obecnie numerami [...], [...] a także do zarzutów błędnego określenia działki [...]. Nie wiadomo też, czy w oględzinach nieruchomości przeprowadzonych przez rzeczoznawcę brał udział właściciel nieruchomości lub został o terminie oględzin powiadomiony. Nie zostało wzięte pod uwagę, czy możliwy jest zwrot części działki nr [...], o ile rzeczywiście, jak twierdzi skarżący, znajduje się ona w liniach rozgraniczających ulicy [...], która jest drogą publiczną. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że rozpoznając sprawę organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego tj. art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy postępowania administracyjnego – art. 7, 77 § 1 kpa przez niezbadanie wszechstronne sprawy i nie zebranie w sposób należyty materiału dowodowego. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.