I SA/Wa 1649/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Gabriela Nowak asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Izabela Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta W. z [...] stycznia 2006 r. [...], obie w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...] położonej przy ul. [...] w W. w obrębie [...], 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu, 4. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej B. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań B. F. i I. C. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej obecnie jako działki nr [...] , [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m. kw. oraz działki nr [...] położonej przy ul. [...] w W. o powierzchni [...] m.kw., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o następujący stan faktyczny i oceny prawne: Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako dawna działka [...] z obrębu [...], stanowiąca obecnie działki ewidencyjne o numerach [...] i [...] z obrębu [...] i działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2 oraz przy ul. [...] oznaczonej jako dawna działka nr [...] z obrębu [...], stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że H. M. i I. C. w dniu 29 kwietnia 1992 roku wystąpiły z wnioskiem o zwrot nieruchomości wywłaszczonych na "rzecz Skarbu Państwa w latach 1972, 1975 i 1976", stanowiących dawną własność T. i J. małżonków C. Powyższy wniosek został podtrzymany i uzupełniony w pismem z dnia 19 sierpnia 1999 r., stanowiącym wystąpienie o zwrot powyższych nieruchomości przez B. F., B. M. i I. C. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, iż nieruchomość nabyta na rzecz Skarbu Państwa na mocy aktu notarialnego Rep. nr [...] z dnia 16 maja 1975 roku., położona w W. w rejonie dawnych ulic [...], [...] i [...], stanowiąca dawne działki o numerach [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz działka nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiła na dzień wywłaszczenia własność Państwa T. i J. małżonków C., co zostało potwierdzone aktem własności ziemi nr [...] rep. [...] z dnia 20 października 1973 r. wydanym przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Rady Narodowej W. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego W. Wydział Cywilny z dnia 14 lutego 1995 roku, spadek po T. K. C., zmarłym w dniu 8 września 1981 r. nabyły z mocy ustawy żona J. C. oraz córki H. M. i I. L. C. po 1/3 części każda z nich, a spadek po J. C. zmarłej w dniu 27 marca 1988 r. nabyły córki H. M. i I. L. C. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego W. Wydział Cywilny z dnia 29 stycznia 1998 roku, spadek po H. M., zmarłej w dniu 4 października 1997 r. nabyły z mocy ustawy dzieci: B. A. F. i B. M. Organ pierwszej instancji podał, że wywłaszczonym dawnym działkom ewidencyjnym o numerach: [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...], odpowiadają obecne działki o numerach: działce [...] z obrębu [...] odpowiednio działki [...] i [...] z obrębu [...], działka [...], [...] i działka [...] z obrębu [...]; działce [...] odpowiednio działki [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz działka nr [...] z obrębu [...]; działce [...] odpowiednio działki [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] oraz działka [...] i działka [...] z obrębu [...]; działce [...] odpowiednio działki [...] i [...] z obrębu [...]. Prezydent W. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2003r. orzekł o zwrocie na rzecz spadkobierców byłych właścicieli działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2, jednocześnie odmówił zwrotu działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], nr [...] i [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2 - stanowiących własność Skarbu Państwa oraz działek nr [...] z obrębu [...], nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2 oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez B. F., B. M. i I. C. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki wydał w dniu [...] września 2003 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. W wyniku złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez B. M. wyrokiem z dnia 8 listopada 2004 r. Sąd uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2004 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, zauważył iż z treści aktu notarialnego będącego podstawą wywłaszczenia, wynika iż nieruchomość nim objęta, na mocy decyzji nr [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971 roku wydanej przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej W. Nr [...] została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". W świetle ustaleń Sądu, powołany powyżej akt notarialny z dnia 16 maja 1975 r. - umowa sprzedaży - nie precyzuje, jaka część przedmiotowej nieruchomości znajduje się poza lokalizacją osiedla mieszkaniowego "[...]", a jaka w tejże lokalizacji, jednakże powołane w umowie notarialnej sprzedaży: decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 197Ir. o lokalizacji inwestycji oraz załącznik graficzny i mapa do celów wywłaszczeniowych świadczą o tym, iż część nieruchomości stanowiąca obecnie działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...]; nr [...] o pow. [...]m2, nr [...] o pow. [...]m2 i nr [...] o pow. [...]m2 z obrębu [...], nr [...] o pow. [...]m2, nr [...] o pow. [...]m2 oraz część dawnej działki ewid. nr [...] o pow. [...]m2 i działka nr [...] o pow. [...]m2 z obrębu [...] znajdowała się poza lokalizacją osiedla mieszkaniowego "[...]". Sąd podkreślił, że stosownie do treści art. 136 ust. l i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania - (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, póz. 543); nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a w razie podjęcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony przy wywłaszczeniu, poprzedni właściciel powinien być powiadomiony o tym z równoczesną informacją o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Poprzedni właściciel może skutecznie żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczającym. Późniejsza zmiana tego celu nie jest dopuszczalna, bowiem o tym czy nieruchomość stała się zbędna decyduje cel na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle. Zrealizowanie innego celu niż zakładany przy wywłaszczeniu nie stoi na przeszkodzie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 cyt. ustawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ II instancji w/w kwestii nie rozważył, a więc nie dokonał wyczerpującego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych i stanu prawnego sprawy, czym naruszył dyspozycję art. 7, 77 i 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co w świetle art. 145§1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi podstawę uchylenia decyzji obu instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent W. ustalił, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...] stanowią własność Skarbu Państwa, co potwierdza pismo Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami znak [...] z dnia 7 września 2005r. i znajdują się one poza lokalizacją osiedla mieszkaniowego "[...]". Działka nr [...] w obrębie [...] o pow. [...]m2 stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w granicach lokalizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego "[...]". Zgodnie z treścią uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 roku (sygn. akt OPS 1/03) w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § l pkt l i 4 kpa. I w związku z powyższym działki nr [...], [...] i [...] będą przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia. W związku z faktem, iż działki ewid. nr: [...], [...] i [...] z obrębu [...]; [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]; oraz nr [...] z obrębu [...] zostały skomunalizowane na mocy decyzji Wojewody W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r., Nr [...] z dnia [...] marca 1992 r., Nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. i stanowią obecnie własność miasta W., stosownie do wymienionej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sprawa w tej części będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta - w tym przypadku przez Wojewodę, z tym że organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Akta zebrane w przedmiotowej sprawie po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji, zostaną przekazane do Wojewody Mazowieckiego w celu rozpatrzenia zgodnie z powyższym zapisem i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie działek stanowiących własność Miasta W. Organ przytoczył treść art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. l nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu , albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna , cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. l pkt. 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Zważywszy na powyższe, organ podał, że działki stanowiące własność Skarbu Państwa tj.: działki nr [...] i [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...]; stanowiące przedmiot niniejszego rozstrzygnięcia; są zagospodarowane następująco: 1) działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...]m2 oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 stanowią tereny komunikacyjne, z czego działka nr [...] stanowi część jezdni asfaltowej ulicy [...] a działka nr [...] stanowi część torowiska. Obie w/w działki znajdują się w liniach rozgraniczających ulicy [...] i pozostają we władaniu Zarządu Dróg Miejskich, 2) działka Nr [...] z obrębu [...] o pow. [...]m2 stanowi część ul. [...] -jezdnia asfaltowa; znajduje się w liniach rozgraniczających tej ulicy i pozostaje we władaniu Zarządu Dróg Miejskich. Zgodnie z załącznikiem do Rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich m. in. w województwie stołecznym warszawskim (Dz. U. z 1986 r., nr 42, póz. 205) - ulica [...] stanowi drogę wojewódzką. Powyższe zostało potwierdzone pismem Zarządu Dróg Miejskich znak [...] z dnia 17 października 2005 roku wraz z załącznikiem graficznym oraz oględzinami w terenie przeprowadzonymi w dniu 28 września 2005 roku; protokół z przeprowadzonej wizji w terenie został uzupełniony dokumentacja fotograficzną. Cała szerokość drogi, w myśl definicji zawartej w ustawie z dnia 29.03.1962 r. o drogach publicznych /Dz. U. nr 20 póz. 90 ze zm./, zawiera się w pasie drogowym. Zatem istniejąca droga to nie tylko jezdnia, lecz cały obszar stanowiący pas drogowy tj. "grunt zajęty pod drogę publiczną wraz z jej częściami składowymi i przynależnościami, jak jezdnia, drogi, mosty, wiadukty i przepusty znajdujące się w ciągu drogi, pobocza, skarpy i urządzenia odwadniające, zadrzewienia, drogi letnie, chodniki, ścieżki dla pieszych i rowerzystów, znaki drogowe i urządzenia ostrzegawczo-zabezpieczające oraz sygnalizacyjne". Działka nr [...] z obrębu [...] położona przy ul. [...], zgodnie z treścią pisma Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta znak [...] z dnia 8.12.2005 r. znajdowała się na terenie obowiązującego w dniu 19 kwietnia 1992r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta W. w dniu [...].09.1992r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Warszawskiego (nr 15, póz. 184 z dnia 15.10.1992 r.) na obszarze funkcji usługowo-technicznej (UT-13); wg ustaleń dotyczących systemu drogowego - w przebiegu i przeznaczeniu trasy głównej tranzytowej Trasy Mostu [...]. Na mocy art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), plan ten przestał obowiązywać z dniem l stycznia 2004r. Zgodnie z art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu określa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji braku planu miejscowego, ustalenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w formie decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydanej na wniosek inwestora. Dla przedmiotowej działki decyzji takiej nie wydano. Obecnie na podstawie Uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...].12.2003r. sporządzany jest w Biurze Naczelnego Architekta Miasta projekt "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.", w którym przedmiotowa działka znajduje się w obszarze drogi głównej obszarowej Trasy Mostu [...]. Przedmiotowa działka znajduje się również w granicach obszaru objętego Uchwałą nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...].05.2004r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego TRASY MOSTU [...] na odcinku od węzła z Trasą [...] do ulicy [...]. Wobec powyższego istnieje możliwość zagospodarowania w/w terenu zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego W. obowiązującym w dniu 29 kwietnia 1992 r. (tj. na dzień złożenia wniosku o zwrot) tzn. z przeznaczeniem pod ponadlokalną trasę komunikacyjną. Powyższe okoliczności były powodem wydania przez organ pierwszej instancji decyzji odmawiającej zwrotu działek nr [...], [...], [...] i [...]. Od powyżej decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2006 r. odwołały się B. F. i I. C. kwestionując zasadność rozstrzygnięcia organu i wskazując, że poprzedni właściciel może skutecznie żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami stała się zbędna na cel określony w dokumencie wywłaszczającym. Zrealizowanie innego celu niż zakładany przy wywłaszczeniu nie stoi na przeszkodzie zwrotu nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda uznał, że dokonana przez Prezydenta W. ocena stanu faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Organ I instancji po zgromadzeniu i analizie materiału dowodowego słusznie – w ocenie organu odwoławczego - odmówił zwrotu przedmiotowych działek uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdzeniem, iż przedmiotowe działki nie mogą podlegać zwrotowi na rzecz następców prawnych poprzedniego właściciela z uwagi na fakt stanowią one tereny komunikacyjne i znajdują się w liniach rozgraniczających ulicy [...] i ulicy [...]. Prezydent W. powołał się przy tym m. in. na oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu 18.09.2005 r., na pismo Zarządu Dróg Miejskich z dn. 17.10.2005 r. z których wynika, iż działka nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...] stanowi tereny komunikacyjne - znajdują się w liniach rozgraniczających, z czego działka nr [...] stanowi część jezdni asfaltowej ulicy [...] a działka nr [...] stanowi część torowiska; działka nr [...] stanowi natomiast część ulicy [...] - jezdnię asfaltową i również znajduje się w liniach rozgraniczających. Wskazane powyżej dokumenty oraz dokumentacja fotograficzna i załącznik graficzny do wymienionego pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia 17 października 2005 r., jednoznacznie zatem wskazują na prawidłowość oceny organu I instancji. Ponadto Wojewoda wskazał, stosownie do stanowiska orzecznictwa sądowego (wyrok NSA z 18.04.1993 r. SA/Kr 2019/92, wyrok NSA z 24.01.1993 r. SA Kr 1841/92) osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne ale i wszystkie urządzenia i tereny niezbędne do jego funkcjonowania a więc punkty usługowe, budynki użyteczności publicznej, szkoły, zieleń osiedlowa, tereny rekreacyjne, drogi - ulice, parkingi, ciągi piesze oraz inna infrastruktura. W świetle powyższego realizacja drogi leży w ramach celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" określonego w akcie notarialnym z dn. 16.05.1975 r. i nie stanowi jego zmiany. Wojewoda ponadto podkreślił, że definicja ulicy zawarta została w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71 póz. 838 ze zm.) Ulicę- zgodnie z tą definicją - stanowi droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniej otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dn. 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 póz. 430). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej -ustawy z dn. 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 póz. 414 ze zm.). Zgodnie z treścią § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia linie rozgraniczające drogę to granice terenów przeznaczonych na pas drogowy ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W liniach tych mogą znajdować się także urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi. Ponadto w myśl § 8 ust. 2 tego rozporządzenia droga obejmuje nie tylko jezdnię, ale też pobocze, niektóre skarpy, rowy drogowe, oraz pasy terenu za rowami. W ocenie organu odwoławczego ustalenia dokonane w toku postępowania jednoznacznie zatem wskazują, iż obszar będący przedmiotem wniosku spełnia przesłanki wynikające z tej definicji. Cel wywłaszczenia został więc zrealizowany a zatem, brak jest podstaw do zwrotu spornej części gruntu. Ponadto przepis art. 2a ustawy z dn. 21 marca 1985r. o drogach publicznych, przewiduje że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Instrumentem mającym na celu uporządkowanie stanu prawnego dróg publicznych i doprowadzenie sytuacji prawnej do stanu zgodnego z powyższym unormowaniem jest przepis art. 73 ust. l ustawy z dn. 13 października 1998 r. -Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 póz. 872 ze zm.). Z przytoczonych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było spowodowanie, by własność dróg publicznych w Polsce od dnia l stycznia 1999r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 2 ustawy o drogach publicznych wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Należy zatem uznać, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. F., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 137 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie w piśmie z dnia 20 marca 2001 r., stanowiącym uzupełnienie skargi skarżąca podkreśliła, że bezspornym wydaje się być cel wywłaszczeniowy przedmiotowej nieruchomości, którym jest budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzją Głównego Architekta, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r. Znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji, a który to cel określony został w akcie notarialnym Rep. Nr [...] z dnia 16 czerwca 1975r., będącym podstawą wywłaszczenia nieruchomości. Pozostaje do rozstrzygnięcia kwestia stwierdzenia, czy na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...] zrealizowano ten cel tj. budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Kolejną bezsporną kwestią zdaje się być fakt,: że wymienione działki znajdują się poza lokalizacją określoną w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r. Z tych dwóch stwierdzeń wynika, że na przedmiotowej nieruchomości nie mógł zostać zrealizowany cel wywłaszczenia. Organa wydające decyzję w postępowaniu administracyjnym powinny zatem odnieść się do tego problemu. Nieruchomość została wywłaszczona aktem notarialnym z dnia 16 czerwca 1975 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U nr 10/74 póz. 64), a zatem z mocy prawa, a nie na wniosek byłego właściciela jak to miało miejsce w przypadku art. 5 tejże ustawy. Skarżąca nie zgadza się, że wywłaszczenie części nieruchomości nastąpiło z woli byłych właścicieli, nie ma na to dowodów w postaci wiarygodnych dokumentów. Zakwestionowała również stwierdzenie Wojewody Mazowieckiego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że realizacja drogi leży w ramach celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" określonego w akcie notarialnym z dn. 16.05.1975r. i nie stanowi jego zmiany." Podtrzymując decyzję Prezydenta W., Wojewoda jednocześnie przedstawił inne, całkiem odmienne uzasadnienie decyzji, leżące niejako w sprzeczności z tym co przedstawił w swojej decyzji Prezydent W., który wyraźnie zaznaczył fakt zrealizowania na tych działkach innego celu niż ten zawarty w decyzji Głównego Architekta, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] listopada 1971r. Znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji. O ile zatem Prezydent W. w swojej decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 roku podjął, nieudolną wprawdzie i niezgodną z faktami, próbę odniesienia się do terenów poza lokalizacją inwestycji, zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonymi w wyroku z dnia 8 listopada 2004r. Sygn. Akt I S.A. 2555/03, to Wojewoda nie odniósł się do tego problemu, stwierdzając, że na przedmiotowych działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", sugerując tym samym, że działki te nie leżą poza lokalizacją inwestycji będącej celem wywłaszczenia. Tym samym, według skarżących, Wojewoda Mazowiecki nie ustosunkował się do zarzutów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonych w wyroku z dnia 8 listopada 2004r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 listopada 2004 r., uchylającym wydane wówczas decyzje, zawarł zalecenia dla organów administracji orzekających w sprawie co do dalszego prowadzeniu postępowania. Sąd wskazał, że zainteresowani spadkobiercy w odwołaniu podnosili argumenty, iż wywłaszczenie nastąpiło w trybie art. 6 ustawy oraz zakwestionowali twierdzenie jakoby sami występowali z wnioskiem o objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości, zaś organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzutów podnoszonych przez spadkobierców byłych właścicieli i nie badał kwestii podnoszonych w odwołaniu. Orzekając na podstawie akt i w oparciu o argumentację organu pierwszej instancji Wojewoda powołał się gołosłownie na wyrażenie życzenia przez właścicieli w przedmiocie zbycia nieruchomości, choć w sprawie braku takiego dokumentu i nie zostało wykazane, aby nabycie części przedmiotowych nieruchomości nastąpiło na wniosek właścicieli. Organ administracji nie ustosunkował się też do kwestii terenu poza lokalizacją, która to kwestia powinna być rozpatrzona zgodnie z zapisem ustawy. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że stosownie do treści art. 136 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr. 46, póz. 543) nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony przy wywłaszczaniu, poprzedni właściciel powinien być powiadomiony o tym z równoczesną informacją o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Poprzedni właściciel może skutecznie żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczającym. Późniejsza zmiana tego celu nie jest dopuszczalna, bowiem o tym czy nieruchomość stała się zbędna decyduje cel na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle. Zrealizowanie innego celu niż zakładany przy wywłaszczeniu nie stoi na przeszkodzie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 cytowanej ustawy, a zatem z uwagi na brak wyczerpującego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych i stanu prawnego sprawy Sąd uchylił wydane w sprawie decyzje. Zgodnie zatem z zaleceniami Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 listopada 2004 r. obowiązkiem organów administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy było ustalenie, czy będąca przedmiotem żądania zwrotu nieruchomość położona była w granicach lokalizacji inwestycji – osiedla mieszkaniowego "[...]", a przypadku ustalenia, że działki położone są poza lokalizacją zbadanie przesłanek zwrotu zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przesądzone zostało również, iż nieruchomość znajdująca się poza granicami wyznaczonymi decyzją lokalizacyjną Wydziału Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1971 r., nr [...], nie została nabyta na wniosek poprzednich właścicieli –T. i J. małżonków C., gdyż nie wynika to zapisów aktu notarialnego z dnia 16 maja 1975 r. Rep. [...] nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...] z obrębu [...] i działki nr [...] z obrębu [...]. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji postąpił prawidłowo rozpoznając żądanie zwrotu tylko tych nieruchomości, które są własnością Skarbu Państwa, czyli działek oznaczonych aktualnie numerami [...], [...], [...] i [...]. Co do działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], których właścicielem jest Miasto W. mając na uwadze, że podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 §1pkt 1 i 4 kpa, organ przekazał sprawę do rozpoznania Wojewodzie Mazowieckiem, powołując się przy tym na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. ( sygn. OPS 1/03, publ.. ). Podjęte w sprawie decyzje rozstrzygają zatem żądanie zwrotu działek oznaczonych aktualnie numerami: [...], [...], [...] i [....] z obrębu [...]. Należy stwierdzić, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji wykonał zalecenia Sądu poczynienia ustaleń, czy wymienione działki (nr [...], [...] ,[...] i [...]) znajdują się w granicach, czy poza granicami lokalizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego "[...]". Prezydent W. ustalił, że granicach lokalizacji inwestycji znajduje się działka nr [...] o powierzchni [...] m. kw., natomiast działki o numerach ewidencyjnych: [...] o powierzchni [...] m.kw., [...] o powierzchni [...] m. kw. i [...] o powierzchni [...] m.kw. znajdują się poza granicami wyznaczonymi decyzją lokalizacyjną z dnia [...] listopada 1971 r., nr [...]. Zarzut skargi dotyczący tej kwestii, a polegający na wytknięciu organowi odwoławczemu, że nie wykonał zaleceń Sądu polegających na ustaleniu, które działki znajdują się w granicach lokalizacji nie jest uzasadniony. Wprawdzie organ odwoławczy ustaleń dotyczących działek w granicach i poza granicami lokalizacji nie powtórzył za organem pierwszej instancji, lecz uznał je za prawidłowe, skoro stwierdził, że dokonana przez organ pierwszej ocena stanu faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Jak wynika z uzasadnienia decyzji obu instancji przyczyną odmowy zwrotu nieruchomości było stwierdzenie, że przedmiotowe działki nie mogą podlegać zwrotowi z uwagi na fakt, że stanowią one tereny komunikacyjne i znajdują się w granicach rozgraniczających ulicy [...] i ulicy [...]. Ta ocena organów orzekających w sprawie jest, zdaniem Sądu słuszna w odniesieniu do działek nr [...],[...] i [...]. Jak bowiem wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, czyli pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia 17 października 2005 r., z załącznika graficznego do tego pisma, z protokołu oględzin z dnia 28 września 2005 r., z wypisów z ewidencji gruntów, działki te stanowią tereny komunikacyjne. Działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m.kw. stanowi część jezdni asfaltowej ulicy [...], działka nr [...] stanowi część torowiska tej ulicy, zaś działka nr [...] o powierzchni [...] m.kw. stanowi jezdnię asfaltową i znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - " Niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art.216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ( umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.)"- wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 r., publ. ONSA 2004 / 2/72. Stanowisko to wynika z uregulowań prawnych dotyczących dróg publicznych. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U. 2000 r., Nr 71, poz.838 ze zm.) przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z kolei stosownie do art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną ( Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1998 r. stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Celem ustawodawcy było więc, aby własność dróg publicznych od dnia 1 stycznia 1998 r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Z art.2a wymienionej ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów, niż wymienione w tym przepisie. Zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej (lub nabytej przez Skarb Państwa w trybie ustawy wywłaszczeniowej) a zajętej obecnie pod drogę publiczną prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem – osoba fizyczna stałaby się właścicielem drogi publicznej. Należy też zauważyć, że definicję m.in.: pasa drogowego, drogi, ulicy określa art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Odnosząc dalsze rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że według bezspornych ustaleń postępowania: działka nr [...] jest położona w ulicy [...], ma nawierzchnię asfaltową, w jej skład wchodzi część chodnika i pasa zieleni: działka nr [...] stanowi fragment torów tramwajowych a w części pas zieleni, działka nr [...] stanowi fragment torowiska i fragment pasa zieleni ( tak protokół oględzin z dnia 28 września 2005 r.). Z pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia 17 października 2005 r. i załącznika graficznego do tego pisma wynika, że działka nr [...] i działka nr [...] znajdują się w liniach rozgraniczających ulicy [...], przy czym działka nr [...] stanowi część jezdni ulicy [...], działka nr [...] część torowiska, zaś działka nr [...] stanowi część ulicy [...] i znajduje się w liniach rozgraniczających tej ulicy. Ulice [...] i [...] są drogami wojewódzkimi, co wynika z załącznika do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich .... ( Dz.U. Nr 42, poz.205). W ocenie Sądu prawidłowe jest zatem orzeczenie o odmowie zwrotu działek położonych w W. przy ul. [...] oznaczonych numerami: [...] i [...] oraz działki nr [...] położonej przy ul. [...]. Skargę w tej części należało uznać za nieuzasadnioną i oddalić na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270ze zm.). Natomiast odnośnie żądania zwrotu działki nr [...] położonej w W. przy ul. [...] postępowanie nie zostało należycie przeprowadzone. Rację mają skarżący, gdy zarzucają organowi odwoławczemu, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera sprzeczną ocenę i sprzeczne stwierdzenia. Organ odwoławczy z jednej strony stwierdza, że na przedmiotowych działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia, mimo że uznaje za prawidłowe ustalenie organu pierwszej instancji, że działki nr [...], [...] i [...] leżą poza granicami lokalizacji osiedla mieszkaniowego i za prawidłowe przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że istnieją podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości, gdyż stanowią tereny komunikacyjne i znajdują się w liniach rozgraniczających ulice [...] i [...]. O ile mimo tych mankamentów uzasadnienia decyzji organu odwoławczego rozstrzygnięcie jest prawidłowe w odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...] , bowiem nie budzi żadnych wątpliwości, że z wyżej opisanych względów działki te nie mogą być zwrócone, o tyle wątpliwości te istnieją w odniesieniu do działki nr [...]. Zacząć należy od przypomnienia, że Sąd orzekający w sprawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 listopada 2004 r. przesądził kwestię, czy nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości aktem notarialnym z dnia 16 maja 1975 r. nastąpiło na wniosek właściciela, stwierdzając, że nie wynika to ani z zapisu aktu notarialnego, ani z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Zatem należało przyjąć, że w odniesieniu do działek znajdujących się poza granicami lokalizacji osiedla [...] nie można mówić o realizacji celu wywłaszczenia. W sytuacji przyjęcia, że nieruchomości zostały nabyte na wniosek właściciela, czyli w trybie art.5 ust.3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości część nieruchomości nabyta na żądanie właściciela może podlegać zwrotowi na podstawie art.136 ust.3 w zw. z art.137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości ( vide: wyrok NSA z dnia 26 lipca 2001 r., ONSA 2002/4/148, analogicznie wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 1996 r. , ONSA 1997/1/42). To stanowisko, jak również wskazane w uzasadnieniu decyzji przez organy orzekające w sprawie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą sytuacji, gdy nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości nastąpiło na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości wywłaszczonej. W przedmiotowej sprawie wobec zajętego przez Sąd stanowiska w wyroku z dnia 8 listopada 2004 r. powstała sytuacja, gdy znajdujące się poza granicami lokalizacji inwestycji działki zostały przez Skarb Państwa nabyte wraz z działkami nabytymi na cele inwestycji. Według Sądu w zaistniałej sytuacji słusznie organy czyniły w odniesieniu do działek nie objętych decyzją lokalizacją rozważania w aspekcie art. 137 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednakże w odniesieniu do działki nr [...] nie zostało przeprowadzone należycie postępowanie, właśnie pod względem zbadania przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie budzi wątpliwości, że cel wywłaszczenia został zrealizowany jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości ( tej części, która była określona w decyzji lokalizacyjnej) natomiast co do pozostałej części , czyli działki nr [...] organ winien zbadać, czy istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot , czyli w dniu 29 kwietnia 1992. W tej kwestii organy orzekające w sprawie powołały się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta W., co wynikało z pisma Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta z dnia 8 grudnia 2005 r. Wydanie rozstrzygnięcia w sprawie wyłącznie na podstawie powyższego pisma w sytuacji, gdy okoliczność wskazana w tym piśmie jest jedyną podstawą odmowy zwrotu działki nr [...], bez jej udokumentowania przez załączenie wypisu z planu wraz z objaśnieniem jest istotnym uchybieniem należytego gromadzenia materiału dowodowego i należytego wyjaśnienia sprawy ( art. 7 kpa, 77 §1 kpa). Na marginesie jedynie wypada zauważyć, że z protokołu oględzin wynika, że działka nr [...] jest zakrzewiona, zaś według wypisu z ewidencji gruntów stanowi las. Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające zgromadzą materiał dowodowy umożliwiający dokładne zbadanie przesłanek art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności wypis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działki nr [...] wraz z dokładnymi objaśnieniami oznaczenia funkcji usługowo – technicznej. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 12790 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję, w części orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] , w zakresie dotyczącym odmowy zwrotu działki nr [...] o pow.[...] m. kw. w obrębie [...] przy ul. [...] w W.