III SA/Po 692/07

Dnia 13 grudnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Barbara Koś As. sąd. Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 roku przy udziale sprawy ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów o d d a l a s k a r g ę /-/M. Bejgerowska /-/M. Kosewska /-/B. Koś Decyzją z dnia 14 maja 2007 r., nr [...], Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nakazał W. T. usunięcie odpadów w postaci gruzu z miejsca nie przeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z działki o nr geodezyjnym 62 w [...], w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji. W uzasadnieniu organ administracji pierwszej instancji wskazał, iż w toku czynności, na działce o nr geodezyjnym 62 w [...] stwierdzono składowanie odpadów, w postaci gruzu, oraz zasypywanie oczka wodnego i terenu bagiennego. Zgodnie ze zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...] jednostce bilansowej: RZ - teren łąk i pastwisk (trwałe użytki zielone), w strefie ochrony przyjeziornej T 1, obowiązuje zakaz jakiejkolwiek zabudowy. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Nr 168/06 Wojewody Wielkopolskiego w spawie Przemęckiego Parku Krajobrazowego z dnia 31 lipca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 132, poz. 3218) w § 4 pkt 8 wprowadzono zakaz likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno - błotnych. W odwołaniu od powyższej decyzji W. T. wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając brak przeprowadzenia postępowania, brak przeprowadzenia dowodów w obecności strony, naruszenie norm prawnych proceduralnych poprzez brak wszczęcia postępowania, brak zawiadomienia o toczącym się postępowaniu, brak przedstawienia dowodów, uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału w sprawie. Zdaniem odwołującego się zachodzi sprzeczność zaskarżonej decyzji ze stanem faktycznym, albowiem na przedmiotowej nieruchomości nie ma żadnych odpadów, które byłyby tam składowane lub magazynowane. W uzasadnieniu odwołania odwołujący wskazał na konieczność zbadania okoliczności zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla przedmiotowej działki, z uwagi na zakaz zabudowy, nieistniejący w chwili jej zakupu. W dniu 13 czerwca 2007 r. małżonka W. T., działając jako jego pełnomocnik, zakwestionowała dołączone do akt sprawy zdjęcia, dołączając własne, na których nie ma odpadów oraz wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy [...] z uwagi na jej niewykonalność w dniu wydania, a niewykonalność ta miała, jej zdaniem, charakter trwały. Decyzją z dnia 4 lipca 2007 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach tego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji podzielił w pełni wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu, wskazując na zupełny brak postępowania w niniejszej sprawie. Z materiału zgromadzonego w aktach wynika, bowiem, że organ pierwszej instancji nie dopełnił obowiązku wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, stosownie do treści art. 61 § 4 Kpa, a następnie nie dopełnił obowiązku zawiadomienia o wszczęciu postępowania, zgodnie z art. 28 Kpa. Organ odwoławczy podkreślił, że swoim działaniem organ pierwszej instancji naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, 10, 77, 67, 68 i 81 Kpa. W tych warunkach organ drugiej instancji uznał, że decyzja Wójta Gminy [...] jako sprzeczna z przepisami prawa nie może pozostać w obrocie prawnym. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. T. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, gdyż organ odwoławczy nie uwzględnił wniosku strony o unieważnienie decyzji pierwszoinstancyjnej, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały. Skarżący podniósł, że decyzja Wójta Gminy [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych oraz była niewykonalna w dniu jej wydania, co winno być podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji przez SKO w [...]. Zdaniem skarżącego organ drugiej instancji naruszył prawo oraz jego interes prawny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo, powołując się na literaturę i orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazało, że w przypadku gdy zostało wniesione odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 Kpa, z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1982 r., sygn. akt II SA/19/81, ONSA 1982, nr 1, poz. 5; wyrok NSA z dnia 7 maja 1984 r., sygn. akt II SA 225/84, Gazeta Prawnicza 1984, nr 24, s. 8). Tryb odwoławczy ma w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym obejmującym m. in. stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli zatem strona korzysta z toku instancji, to do jego wyczerpania nie powinny być podejmowane działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w decyzji środkami pozainstancyjnymi, w tym w drodze stwierdzenia jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) bada, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności czy przy jej wydawaniu doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów postępowania, dającego podstawę do jego wznowienia, względnie mającego istotny wpływ na wynik tego postępowania (art. 145 powyższej ustawy). Do takich naruszeń prawa materialnego, ani procesowego w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie doszło. Organ administracji drugiej instancji prawidłowo uznał, na gruncie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, że wydana przez Wójta Gminy [...] decyzja musi być uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Jak stanowi art. 127 § 1 i § 2 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracyjny wyższego stopnia. W analizowanej sprawie, skarżący W. T. wniósł, w terminie 14 dni przewidzianym dla tej czynności, odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od decyzji z dnia 14 maja 2007 r. wydanej przez Wójta Gminy [...] nakazującej skarżącemu usunięcie odpadów w postaci gruzu z miejsca nie przeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Po wniesieniu odwołania, ale przed jego rozpoznaniem, pełnomocnik skarżącego sformułowała wniosek o unieważnienie decyzji pierwszoinstancyjnej ze względu na jej trwałą niewykonalność. Organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie i odniósł się do zawartych w nim zarzutów oraz działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa, wydał decyzję o treści jaką nakazuje ten przepis. Należy podkreślić, że środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, który jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 Kpa. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Potraktowanie w niniejszej sprawie uzupełnienia odwołania z dnia 13 czerwca 2007 r. jako żądania stwierdzenia nieważności decyzji zawęziłoby pole kontroli decyzji zaskarżonej wyłącznie do przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 Kpa i tym samym naruszałoby prawo strony do ponownego zbadania jej sprawy przez organ odwoławczy - również pod kątem ewentualnego naruszenia prawa, o którym stanowi wskazany przepis. Dopiero w przypadku jednoznacznego stwierdzenia przez organ odwoławczy istnienia przesłanki nieważności decyzji (z art. 156 Kpa), co zdaniem Sądu nie zostało dotychczas wykazane, organ może wydać jedynie rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, tzn. uchylić decyzję obciążoną taką wadą. Organ administracji rozpoznający odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji nie jest bowiem kompetentny do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Rozpoznanie sprawy w trybie odwoławczym stwarza organowi drugiej instancji wszelkie możliwości naprawienia ewentualnych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, przy czym przepis art. 138 Kpa nie przewiduje możliwości orzeczenia o nieważności decyzji. Jak już wielokrotnie podkreślał w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej w Kpa jest postępowanie odwoławcze, a tryb ten ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, w jakim dokonuje się np. stwierdzenie nieważności decyzji. Ugruntowane jest w orzecznictwie NSA stanowisko, zgodnie z którym wniesione do organu odwoławczego przed upływem terminu do złożenia odwołania pismo zatytułowane "wniosek o stwierdzenie nieważności", winno zostać rozpatrzone jako odwołanie (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 1851/00, Lex nr 54174 oraz wyrok NSA z dnia 11 maja 1988 r., sygn. akt IV SA 1001/87, GAP 1989, nr 18-20, s. 75). W świetle powołanych orzeczeń, odwołanie skarżącego tak właśnie zatytułowane, tym bardziej powinno zostać rozpoznane w trybie zwykłym, niezależnie od podnoszonych w nim zarzutów, bądź treści wniosków uzupełniających to odwołanie. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego postąpił prawidłowo, orzekając na podstawie art. 138 § 2 Kpa, o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd zauważa jednak uchybienie organu drugiej instancji polegające na nieodniesieniu się w zaskarżonej decyzji do wniosku pełnomocnika strony w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej. Stanowisko w tym zakresie zostało zawarte dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie może zastępować uzasadnienia decyzji. Cel tego pisma jest bowiem zupełnie inny - ma ono w zasadzie zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Uchybienie to choć stanowi naruszenie przepisów postępowania, należy uznać je za nie mogące mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, iż zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, wobec czego podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 powołanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/M. Bejgerowska /-/M. Kosewska /-/B. Koś