III SA/Wr 542/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu w K. G. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie likwidacji S. P. Z. O. Z. w K. G. oddala skargę. Uchwałą z dnia [...]. (nr ...) w sprawie zmiany uchwały Rady Powiatu K. z dnia [...] (nr VII/40/03)w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. G., Rada Powiatu K. - na podstawie art.12 pkt 8 lit. "i" ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art.36, art.43 ust.1, art.60 ust.3 i ust.4 "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej - w § 1 zmieniła brzmienie § 6 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Powiatu K. poprzez zmianę terminu zakończenia czynności likwidacyjnych SP ZOZ w K. G. i wyznaczeniu go na dzień [...]., w miejsce pierwotnie ustalonego na 31 lipca 2006 r. Z uzasadnienia projektu powyższego aktu wynikało, iż zasadniczą przesłanką jego podjęcia była kwestia zaspokojenia roszczeń wierzycieli. Proces regulowania zobowiązań rozpoczął się w maju 2003 r. - początkowo z wpływów zakładu z tytułu świadczeń medycznych, a następnie już tylko na podstawie umowy o przejęciu długu przez Powiat K. od SP ZOZ będącego w stanie likwidacji. Wskazano w dalszej części uzasadnienia, że proces przejmowania długu nie może jednak zakończyć się przed wyznaczonym dniem zakończenia likwidacji, bowiem wysokość zobowiązań pozostających do spłaty jest na tyle wysoka, że ich przejęcie przez Powiat mogłoby spowodować zagrożenie dla prawidłowej realizacji zadań samorządu. Ponadto jako przyczynę przedłużenia terminu wskazano między innymi: sprzedaż majątku ruchomego z przeznaczeniem na spłatę zobowiązań po likwidowanym zakładzie, rozliczenia pracownicze w szczególności wobec ZUS i Urzędu Skarbowego, archiwizację dokumentacji, zakończenie wszystkich procesów, w których SP ZOZ w K.G. w likwidacji występuje w charakterze strony powodowej lub pozwanej oraz zakończenie postępowania restrukturyzacyjnego. Na powyższą uchwałę Wojewoda wniósł w trybie nadzoru skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, działając na mocy przepisu art. 81 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze tej domagał się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. W ocenie organu nadzoru uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483). Jak wywiódł skarżący na poparcie skargi, spłata wierzytelności w toku postępowania likwidacyjnego nie jest możliwa, bowiem są one zaspokajane na podstawie umów cesji wierzytelności. Taki stan rzeczy zmierza zdaniem organu nadzoru zmierza do obejścia przepisu art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Ponadto przedłużenie terminu likwidacji, w ocenie skarżącego, ma na celu czasowe uniknięcie odpowiedzialności z tytułu sukcesji wszelkich zobowiązań i należności po likwidowanym zakładzie. Skarżący zaznaczył także, iż termin likwidacji SP ZOZ w K.G. oznaczony w uchwale nr [...] z dnia [...] na dzień 31 lipca 2006 r. jest terminem, do upływu którego powinny zostać zbyte wszelkie składniki majątku tegoż Zakładu i powinno nastąpić możliwie maksymalne zaspokojenie wierzycieli. Z okoliczności, iż w tym terminie się to nie udało skarżący wywnioskował, że możliwości zaspokojenia wierzytelności z majątku zakładu zostały w tym trybie wyczerpane i należy zastosować art. 60 ust. 6, a zobowiązania powinny przejść na P. K., na którym spoczywa obowiązek zadośćuczynienia roszczeniom wierzycieli. Wojewoda przywołał przy tym uchwałę Sądu Najwyższego z dnia [...] (III CZP 34/05 Prok. i Pr.2006/5/47 i powołując się na stanowisko Sądu wyrażone w tej uchwale zaznaczył, że likwidacja zakładu opieki zdrowotnej obejmuje nie tylko utratę prawnego bytu danej jednostki organizacyjnej i zaprzestanie faktycznej działalności medycznej (świadczenia usług zdrowotnych), lecz ma także na celu zbycie całego mienia zakładu i zaspokojenie jego wierzycieli. Tym samym przyjąć należy, że momentem zakończenia likwidacji jest chwila, w której rozdysponowane zostaną wszystkie składniki majątkowe zakładu, z tą chwilą (ukończeniem likwidacji), zgodnie z art. 60 ust. 6 ustawy, w przypadku niemożności zaspokojenia wszystkich wierzycieli, zobowiązania i należności danego zakładu opieki zdrowotnej przechodzą na podmiot będący założycielem tegoż zakładu - w przedmiotowej sprawie na Powiat K.. Według organu nadzoru - wybiórcze przejmowanie zobowiązań w drodze umów jest nie tylko sprzeczne z art. 60 ust. 6 u.z.o.z., ale może prowadzić do naruszenia zasady równości. Tymczasem zasada państwa prawnego nakazuje, aby podmioty sprawujące władzę publiczną nie naruszały zasady równości stron i działały z poszanowaniem prawnie chronionych interesów stron stosunku prawnego. Odstępstwa od zasady równości stron stosunków cywilnoprawnych są dopuszczalne tylko w przypadkach wskazanych w ustawie i najczęściej mają na celu ochronę interesu publicznego lub innych prawnie chronionych dóbr. Działanie organu władzy publicznej nie może prowadzić do nadużycia władzy czy też jej wykorzystania w celu uniknięcia odpowiedzialności. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, zarzucając organowi nadzoru bezpodstawne wskazanie na naruszenie interesu cywilnego wierzycieli, oczekujących zaspokojenia przez Powiat K. Strona przeciwna w szczególności argumentowała, iż wierzyciele posiadają własną legitymację prawną do zaskarżenia treści uchwały, która wynika z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. Zdaniem Powiatu K. Wojewoda wkroczył tym samym w kompetencję poszczególnych wierzycieli SP ZOZ w K. G.. Umowa przejęcia długu ma charakter trójstronny, bowiem każda ze stron dobrowolnie przystępuje do umowy wyrażając zgodę na uregulowanie umowne. Tym samym nie można twierdzić, iż umowy takie naruszają uprawnienia wierzycieli. Wypłaty wierzytelności na rzecz wierzycieli cywilnoprawnych są dokonywane bowiem po negocjacjach z tymi wierzycielami, a w wyniku tych negocjacji dochodzi do spłaty. Ochrona zaś sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje wyłącznie interes administracyjno-prawny podmiotu, naruszony aktem normatywnym wydanym przez organ administrujący. Na poparcie prezentowanego stanowiska przywołano orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie I GSK 637/04 (publik. LEX nr 162213), w którym sformułowano pogląd, iż: "wnoszący skargę do sądu administracyjnego (NSA OZ w Łodzi) w trybie art. 87, bądź też art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 1998 r. Nr 91, poz. 578 ze zm.) musi wykazać, że istnieje prawno-materialny związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą - polegający na tym, że uchwała, bądź bezczynność rady powiatu narusza jego interes prawny "z zakresu administracji publicznej". Dalej wywodzono, odwołując się do treści uchwał Trybunału Konstytucyjnego oraz tez z wyroków sądów administracyjnych, iż interesu prawnego z zakresu administracji publicznej nie należy utożsamiać z interesem cywilnym (aczkolwiek może on wywoływać skutki w sferze cywilnoprawnej), wypływa on z ochrony dobra publicznego, ma po stronie organu obowiązek realizacji zadań publicznych, co do zasady - umocowanie w normach prawa administracyjnego i służy zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej. Interes prawny wywodzony ze stosunku cywilnoprawnego, poprzez wskazanie na niezaspokojenie roszczeń cywilnoprawnych i nadal posiadaną wierzytelność w odniesieniu do SP ZOZ, znajdujący ochronę w postępowaniu cywilnoprawnym nie dotyczy sprawy "z zakresu administracji publicznej" (art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym)". W dalszej części, przytoczono okoliczności faktyczne związane z procedurą likwidacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według zasady sformułowanej w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 u.p.p.s.a.). W niniejszej sprawie wniesiona skarga jest niezasadna. Unormowania dotyczące likwidacji zakładów opieki zdrowotnej, ze szczególnym uwzględnieniem regulacji odnoszących się do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, zostały zamieszczone w ustawie z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (według stanu prawnego z daty podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 1991 r. Nr 91, poz.408 ze zm.). W świetle art. 43 u.z.o.z., znajdującego zastosowanie do każdej likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej - w rozporządzeniu lub uchwale o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej określa się sposób i formy zapewnienia pacjentom nieprzerwanego udzielania takich samych świadczeń oraz terminu zakończenia działalności likwidowanego zakładu, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty wydania uchwały o likwidacji, przy czym projekt aktu o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej podlega – przewidzianej w art. 43 ust. 2 u.z.o.z. – procedurze opiniowania. Wskutek likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jego majątek, po zaspokojeniu wierzytelności, staje się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego lub własnością publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych, a o jego przeznaczeniu decyduje podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej. Szczególną regulację zawiera natomiast art. 60 u.z.o.z. Przepis ten dotyczy bowiem tylko samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej i normuje szczególny rodzaj ich likwidacji albo przekształcenia, do czego dochodzi wówczas, gdy ujemny wynik finansowy zakładu nie może zostać pokryty we własnym zakresie (art. 60 ust. 3 w związku z ust. 1 u.z.o.z.). Zakresem zastosowania art. 60 u.z.o.z. objęto likwidację samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej z powodów finansowych, a więc niemożności pokrycia przez zakład jego ujemnego wyniku finansowego, w konsekwencji także ciążących na tej jednostce zobowiązań. Z tego względu omawiany przepis zawiera dalsze, szczególne wymagania stawiane aktowi o likwidacji. Jeżeli akt taki przybiera postać uchwały (jak w rozpoznawanej sprawie), to w swej treści musi zawierać nie tylko elementy wskazane w art. 43 u.z.o.z., ale również postanowienia dodatkowe, wymienione w art. 60 ust. 4b u.z.o.z., tj.: 1) określenie zakładu podlegającego likwidacji, 2) oznaczenie dnia otwarcia likwidacji, 3) określenie sposobu i trybu zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnymi, 4) wskazanie podmiotu, który przejmie prawa i obowiązki likwidowanego zakładu, oraz określenie zakresu tych praw i obowiązków, 5) oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych. Stosownie do ust. 6 art. 60 – ustanawiającego sukcesję prawną - zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W zaskarżonej uchwale, będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania Sądu pod względem kontroli legalności tego aktu, organ nadzoru dopatrywał się w pierwszym rzędzie naruszenia normy art. 60 ust. 6 u.z.o.z., przypisując działaniom uchwałodawczym Rady Powiatu Kamiennogórskiego zamiar obejścia prawa. Należy zauważyć, iż na tle podobnych stanów faktycznych analogiczne zagadnienie prawne było już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który w orzeczeniach z 5 lutego 2007 r. sygn. III SA/Wr 593/06 oraz z 18 kwietnia 2007 r., sygn. III SA/Wr 510/06 sformułował tezę, że przedłużenie oznaczonego w uchwale o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej terminu zakończenia czynności likwidacyjnych odrębną uchwałą nie znajduje podstaw w obowiązującym prawie. Pogląd ten nie został podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który rozpoznając wniesione skargi kasacyjne od wymienionych orzeczeń, w wyrokach II OSK 784/07 z 6 września 2007r. i II OSK 1304/07 z 9 listopada 2007 r. wywiódł, że powyższa teza nie znajduje oparcia w obowiązujących rozwiązaniach prawnych albowiem z brzmienia art. 60 u.z.o.z. ani z normy 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie można wyprowadzić ograniczenia kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do dokonania zmiany uchwały o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Działanie na postawie i w granicach prawa to działanie w granicach przyznanej kompetencji. Przepisy zaś art. 60 u.z.o.z. przyznają kompetencję do podjęcia uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Z przyznanej zatem kompetencji do podjęcia uchwały o likwidacji wynika również kompetencja do zmiany takiej uchwały. Zakaz zmiany uchwały można wyprowadzić tylko z obowiązujących rozwiązań prawnych, a takich brak. W zakresie działalności organów władzy publicznej zakaz dowolności zmiany ustanawiają jedynie przepisy prawa procesowego ( art. 12 § 1 k.p.a., art. 128 Ordynacji podatkowej), przy czym zakaz ten nie jest bezwzględny, bowiem w granicach określonych przepisami prawa dopuszczalne jest podważanie nawet praw dobrze nabytych ( art. 161 § 1 k.p.a.). W motywach obu wyroków NSA wskazał dalej, że omawiany zakaz nie wynika także z wartości konstytucyjnych jak ochrona praw nabytych wypływających z zasady demokratycznego państwa prawnego ( art. 2 Konstytucji RP). Prowadziłoby to do bezwzględnego zakazu zmiany działalności władzy publicznej. Uchwała o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej nie tworzy praw nabytych dla wierzycieli zakładów opieki zdrowotnej. Art. 60 u.z.o.z. winien być interpretowany w związku z przepisami Konstytucji RP, a w świetle art. 16 ust. 2 Konstytucji - samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, w tym i odpowiedzialność finansową jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy art. 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej należy interpretować także z uwzględnieniem odpowiednich regulacji prawnych o finansach jednostki samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości przedstawione wyżej zapatrywanie prawne Sądu wyższej instancji i wobec tego – z racji niestwierdzenia zarzucanych w skardze naruszeń prawa – skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.