III SA/Po 665/07

Dnia 13 grudnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Barbara Koś As. sąd. Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 roku przy udziale sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 12629,00,- (dwanaście tysięcy sześćset dwadzieścia dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Bejgerowska /-/M. Kosewska /-/B. Koś Decyzją z dnia 22 marca 2007 r., nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 85a ust. 1, ust. 2 pkt 1b, art. 86, art. 87, art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.), punktu 28 załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1746 ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (test jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), ustalił J. D. opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę bez wymaganej koncesji w wysokości 541.000 zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że po otrzymaniu pisma z dnia 26 maja 2006 r. Okręgowego Urzędu Górniczego w [...], w wyniku przeprowadzonej w dniu 20 czerwca 2006 r. wizji terenowej ustalono, że na działce o numerze ewidencyjnym 149/10, arkusz mapy 1, w miejscowości B. O., gmina N. S. istnieje wyrobisko o powierzchni ok. 0,6 ha i głębokości od 2,5 m do 1,5 m, częściowo zawodnione. W dniu 30 czerwca 2006 r. potwierdzono bieżące wydobywanie kopaliny (piasku) bez wymaganej koncesji, który był ładowany na samochód ciężarowy o nr rej. [...]. Właściciel pojazdu Z. B. wyjaśnił w toku postępowania, że w dniu 26 kwietnia 2006 r. zawarł umowę (jako właściciel firmy transportowej) z J. D. na wykonanie na powyższej działce ziemnego stawu rybnego. Prace wydobywcze zostały rozpoczęte niezwłocznie po otrzymaniu zlecenia, a kruszywo było wywożone na grunty należące do K. I. w O. oraz na budowę hal w O., do firmy A. Ponadto podał, że w momencie rozpoczęcia prac grunt był już przekształcony wcześniejszymi pracami wydobywczymi, jednakże nie potrafił określić przekształconej powierzchni. Z. B. zeznał, że część urobku, który wywoził na budowę hal została odebrana z uwagi na nieprzydatność. Podał również, że w prowadzonym przeciwko niemu postępowaniu o wykroczenie z art. 119 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze, został uniewinniony. Podczas kolejnych oględzin w dniach 19 lipca 2006 r. i 10 sierpnia 2006r. potwierdzono fakt powiększenia wyrobiska. Wobec powyższego Starosta [...] wydał decyzję nakazującą wstrzymanie działalności wydobywczej na działce nr 149/10 w B. O. Organ administracji ustalił, że współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są H. W. i J. D., przy czym ten ostatni dysponował prawami do nieruchomości i zamierzał wykopać tam staw rybny. Organ uznał, że budowa stawu, bez żadnych stosownych pozwoleń, biorąc pod uwagę charakter i rozmiar prac oraz okoliczności sprawy, nie znajdują uzasadnienia. Na zlecenie Starosty [...] uprawniony geodeta – G. G. dokonał geodezyjnego obmiaru w celu obliczenia kubatury wyrobiska poeksploatacyjnego na przedmiotowej działce. Z przeprowadzonych badań laboratoryjnych 3 prób kruszywa (uśrednione próby bruzdowe) przez PPHU [...] Niezależne Laboratorium Budowlane wynika, iż zgodnie z kwalifikacją gruntu wg PN-B-02480:1986 kopalina z wyrobiska na działce nr 149/10, stanowi piasek drobny. Zbadane kruszywo jako piasek drobny w ograniczonym zakresie nadaje się na dolne warstwy nasypów poniżej strefy przemarzania w miejscach suchych. Na górne warstwy nasypów i w wykopach do głębokości przemarzania stosowanie może być dopuszczone pod warunkiem ulepszenia spoiwami, natomiast do betonu i zapraw nie nadaje się. J. D. przedłożył do akt sprawy protokół sporządzony w dniu 19 kwietnia 2006r. przez geologa górniczego – R. F., w którym stwierdza on, iż materiał pobrany z wykopów na działce nr 149/10 w B. O., na podstawie oceny makroskopowej nie nadaje się do wykorzystania dla celów drogownictwa i budownictwa ogólnego. J. D. podtrzymał zatem swoje stanowisko, iż wykonywał staw, a wydobywana kopalina nie przedstawia wartości budowlanej oraz, że posiada decyzję z dnia 20 października 2006r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej działki oraz pozwolenie wodno-prawne na wykonanie ziemnego stawu rybnego z dnia 13 grudnia 2006 r. Organ pierwszej instancji uznał, że działalność prowadzona przez J. D., naruszyła przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze, w szczególności art. 15 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4, w zakresie konieczności posiadania koncesji w przypadku wydobywania kopaliny, którą jest piasek. Organ zaznaczył, że nie ma znaczenia jakość wydobytej kopaliny, gdyż jej wykorzystanie może być dowolne. Jakość kopaliny, w tym przypadku piasku, może ograniczać co najwyżej możliwości jego wykorzystania (np. nie będzie nadawał się do zapraw czy betonu), jednakże nadal będzie znajdował on inne zastosowanie gospodarcze. Ponadto ustawowa definicja określa, iż złożem kopaliny jest takie naturalne nagromadzenie minerałów i skał oraz innych substancji stałych, gazowych i ciekłych, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą - co wyraźnie wskazuje, że korzyść gospodarcza może lecz nie musi zostać osiągnięta. W myśl art. 15 ust. 4 wskazanej powyżej ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, zabrania się wydobywania kopalin wykonywanego inaczej, niż jako koncesjonowana działalność gospodarcza. Organ powołał się na uzasadnienie do wniesionego do Sejmu RP projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze (pismo Prezesa Rady Ministrów nr RM 10-176-04, druk sejmowy nr 3497 z dnia 23 listopada 2004 r.) zgodnie, z którym unormowanie to zostało wprowadzone w celu przeciwdziałania nielegalnemu wydobywaniu kopalin, m.in. w sposób nie noszący znamion działalności gospodarczej, co m.in. powodowało wykorzystanie nieodtwarzalnych zasobów naturalnych w sposób niekontrolowany, a ponadto sprzyjało powstawaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 b, ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze, w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji, starosta ustala w drodze decyzji prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Organ nie ma zatem możliwości odstąpienia od tego obowiązku. Z uwagi na wcześniejsze przekształcenie przedmiotowego gruntu o rozmiarze obiektywnie niemożliwym do ustalenia, organ przyjął do wyliczenia wielkości ubytku kopaliny różnicę kubatury wyrobiska obmierzonego geodezyjnie w dniu 8 października 2006 r. (przez uprawnionego geodetę – G. G.) oraz kubatury wyrobiska w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 26 maja 2006 r. przez Okręgowy Urząd Górniczy w [...]. I tak w dniu 26 maja 2006 roku wyrobisko posiadało wymiary: 70 m długości x 60 m szerokości x 2,5 m głębokości, co daje objętość 10 500 m oraz powierzchnię 4200 m. Według geodezyjnego obmiaru z dnia 8 września 2006 roku powierzchnia wyrobiska wynosiła 10 805 m2 a objętość 21 740 m3. Kubatura ubytku wynosi, więc 11 240 m3 (21 740 m3 -10 500 m3). Od tej wielkości organ odjął nadkład, który stanowi gleba piaszczysta o grubości 0,4 m na przekształconej powierzchni 6 605 m2 (10 805 m2 - 4 200 m2), co daje objętość 2 642 m3. Do ustalenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej organ przyjął: 8 598 m3 kruszywa (11240 m3 - 2 642 m3 ). Biorąc pod uwagę wyniki badań laboratoryjnych trzech uśrednionych prób bruzdowych kruszywa, średnia gęstość objętościowa piasku z przedmiotowego gruntu wynosi 1,92 tony/m3. W związku z powyższym ilość ton wydobytego piasku wynosi: 8 598 m3 x 1,92 tony/m3, co daje 16 508 ton. Do wyliczenia wysokości opłaty, organ pierwszej instancji przyjął zaokrągloną wartość 16 500 ton. Zgodnie z punktem 28 załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 roku (Dz. U. Nr 153 poz. 1746 ze zm.) w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych, stawka tej opłaty za 1 tonę piasku wynosi 0,41 zł. Zatem iloczyn: 16 500 ton piasku, stawki 0,41 zł i 80 daje kwotę 541 200 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnik J. D. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że dokonywanie spornych czynności stanowi wydobywanie kopalin, czym naruszono przepisy prawa materialnego ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz naruszenie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 15 ust. 1 wskazanej wcześniej ustawy - Prawo geologiczne i górnicze poprzez błędną ich interpretację polegającą na przyjęciu, że obowiązek uzyskania koncesji spoczywa na osobie, która nie wykonuje działalności gospodarczej oraz błędne przyjęcie, że jednorazowe, nie wykonywane w sposób zorganizowany i ciągły działanie, polegające na wywozie piasku jest działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto pełnomocnik odwołującego się zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 12, 35 § 3, 36 § 2, 87, 84, 77, 67, 79 i 80 Kpa, polegające na niezałatwieniu sprawy w sposób wnikliwy, szybki i bez zbędnej zwłoki, niesporządzenie protokołów z wszystkich oględzin terenu, prowadzenie postępowania dowodowego bez pisemnego postanowienia dla geologa powiatowego – E. K., niepowołanie biegłego mimo, że sprawa wymaga wiadomości specjalnych. W odwołaniu uznano opinię PPHU [...] Niezależnego Laboratorium Budowlanego za niepełną, albowiem nie określa wielkości i potencjału wydobywczego kopaliny, więc brak jest potwierdzenia właściwości rzeczowej starosty do wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem strony odwołującej się w świetle wydania wyroku uniewinniającego Z. B. od popełnienia zarzucanego mu wykroczenia z art. 119 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze należy domniemywać, że do wydobywania kopaliny w sposób sprzeczny z ustawą nie doszło. Decyzją z dnia 28 maja 2007 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach tego rozstrzygnięcia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, ustalenia i argumentację organu pierwszej instancji, uznając je za prawidłowe. Dodatkowo organ drugiej instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom odwołującego się kopalina istnieje w naturze i udokumentowanie kopaliny, wskazane w opinii geologa – działającego na zlecenie strony – jest bez znaczenia. Dla prawidłowego określenia rodzaju kopaliny reprezentatywne znaczenie mają wyniki badań laboratoryjnych, a nie makroskopowych, przedstawione przez stronę. Organ odwoławczy nie przyjął tłumaczenia odwołującego się, że wywożenie ziemi z nieruchomości było związane z budową stawu rybnego, albowiem zlecenie wykonania stawu rybnego nosi datę 26 kwietnia 2006 r., natomiast decyzja Burmistrza Gminy i Miasta N. S. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie ziemnego stawu rybnego, wydana została 20 października 2006r. Ponadto organ wskazał, że w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja tego rodzaju nie upoważnia jeszcze inwestora do prowadzenia inwestycji. W tej sytuacji budowa stawu prowadzona była, zdaniem SKO, samowolnie bez posiadania niezbędnej dokumentacji, a nadto decyzją z dnia 30 marca 2007 r., Nr [...], organ ten stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N. S., z uwagi na rażące naruszenie prawa. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji, zgodnie z sugestią odwołującego się, wyliczył opłatę eksploatacyjną od połowy wyrobiska, a nie od całości. Organ wyjaśnił, że starosta działa jednoosobowo, a geolog powiatowy działa z jego upoważnienia i posiada kompetencje do prowadzenia postępowania. Odnosząc się do kwestii uniewinnienia Z. B. organ podał, że twierdzenia strony odwołującej się są nieuprawnione w świetle łączącej ich umowy zlecenia z dnia 26 kwietnia 2006r. W tych warunkach organ drugiej instancji uznał, że Starosta [...] prawidłowo zastosował przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, wymierzając stronie opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę bez wymaganej koncesji w wysokości osiemdziesięciokrotnej należnej opłaty. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik J. D. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, zarzucając: - naruszenie prawa procesowego, tj. przepisów art. 24 § 1 pkt 1, art. 24 § 1 pkt 4 i art. 24 § 3 Kpa, polegające na tym, że rozstrzygnięcie władcze w niniejszej sprawie wydał upoważniony pracownik organu administracji publicznej, tj. w imieniu Starosty [...] geolog powiatowy, będący jednocześnie jako osoba fizyczna pracownikiem strony postępowania, tj. powiatu [...], w sytuacji, gdy udział takiej osoby w postępowaniu, a w konsekwencji w wydaniu rozstrzygnięcia, może wywoływać wątpliwości co do jej bezstronności; - naruszenie przepisów art. 15 Kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, które wyraziło się w tym, iż sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta w całości, na skutek nie odniesienia się przez organ drugiej instancji w pisemnym uzasadnieniu swojej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu przez skarżącego, a w szczególności, że skarżący nie prowadził faktycznie ani formalnie działalności gospodarczej, więc nie musiał posiadać koncesji; - naruszenie przepisów art. 107 § 1 Kpa i art. 107 § 3 Kpa, albowiem organ drugiej instancji nie wskazał w uzasadnieniu faktycznym swojej decyzji przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności dowodom potwierdzającym stanowisko skarżącego, a ponadto z uwagi na swą lakoniczność sporządzone uzasadnienie nie czyni zadość wymogom wynikającym ze wskazanych wyżej przepisów; - naruszenie interesu prawnego, które przejawiło się w tym, iż opłata eksploatacyjna ustalona wobec skarżącego została zawyżona na skutek wyliczeń poczynionych na podstawie mapy, która nie odzwierciedlała faktycznego stanu na działce, co do wysokości i wielkości wyrobiska, a ponadto przy naliczaniu opłaty eksploatacyjnej od powierzchni całkowitej wyrobiska nie odjęto powierzchni bocznych mas ziemi leżących na hałdach wokół wyrobiska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, że Starosta [...] działał zgodnie ze swoją właściwością i nie jest stroną tego postępowania. Organ podał, że wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopalin wymaga koncesji, a więc swoboda działalności gospodarczej nie jest nieograniczona, lecz w pewnych zakresach podlega reglamentacji. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że wyjaśnił w zaskarżonej decyzji zarzuty podnoszone przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego dającego podstawę do jego wznowienia, względnie mającego istotny wpływ na wynik tego postępowania (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., art. 3 i 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Organy administracji w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji powoływały się na przepis art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze, wprowadzony ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz ustawy o odpadach (Dz. U. Nr 90, poz. 758 ze zm.), który stanowi, że zabrania się wydobywania kopalin wykonywanego inaczej niż jako koncesjonowana działalność gospodarcza w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Stosownie do treści art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze, koncesji wymaga działalność gospodarcza w zakresie m.in. wydobywania kopalin ze złóż (art. 15 ust. 1 pkt 2). Przepis ten wskazuje, że do koncesjonowania działalności, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy o działalności gospodarczej, chyba że ustawa stanowi inaczej. Ponieważ prawo geologiczne i górnicze nie zawiera definicji działalności gospodarczej, w tym przedmiocie odsyła do przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Z kolei zgodnie z art. 2 tej ustawy działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Definicja ta wskazuje na elementy charakteryzujące działalność gospodarczą: celem tej działalności ma być osiągnięcie zysku i jednocześnie działalność musi być prowadzona w sposób zorganizowany i ciągły. Tymczasem jak wynika z zaskarżonych decyzji J. D. zawarł umowę zlecenia na wykonanie stawu rybnego, a zleceniobiorca sam zagospodarowywał urobek, a organy pierwszej i drugiej instancji nie wykazały, aby taka działalność miała charakter zarobkowy. O ile na podstawie wielokrotnych oględzin i wizji na miejscu wyrobiska można przyjąć, iż wydobywanie kopaliny odbywało się w sposób ciągły, o tyle cel zarobkowy tych działań nie został zbadany. Bez wnikliwego zbadania sposobu rozliczania umowy zlecenia łączącej skarżącego ze Z. B., w świetle deklarowanych potrzeb skarżącego (urządzenie stawu rybnego), nie sposób uznać wydobywania kopaliny w niniejszej sprawie, za działalność gospodarczą w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów. Zdaniem Sądu poszukiwanie, rozpoznanie i eksploatacja zasobów naturalnych jest działalnością gospodarczą wówczas, gdy ma charakter zarobkowy a jednocześnie odbywa się w sposób zorganizowany i ciągły. Stanowisko takie znajduje swoje odzwierciedlenie w poglądach komentatorów oraz w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 2002 r., gdzie stwierdzono, że zachowanie polegające na niezarobkowym wydobywaniu piasku z własnego gruntu nie stanowi działalności gospodarczej wymagającej koncesji (sygn. akt III KKN 397/00, Lex nr 75462 oraz A. Lipiński i R. Mikosz, "Ustawa Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz", Dom Wydawniczy ABC, 2003, str. 84.). Z drugiej strony nie można też zapominać, że przepis art. 7 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze wychodzi z założenia, iż granice przestrzenne nieruchomości gruntowych zostały wyczerpująco określone w art. 143 Kodeksu cywilnego i w tych granicach, wyznaczonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, złoża kopalin stanowią część składową nieruchomości i objęte są prawem własności właściciela gruntu - w tym wypadku m.in. J. D. Dopiero złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości, a więc znajdujące się na głębokości przekraczającej tę granicę należą do Skarbu Państwa. Pomimo wskazanych powyżej uchybień, organ drugiej instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Oczywistym jest, że przy ustaleniu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej nie chodzi o dopełnienie przez niego wymogów formalno-rejestracyjnych, ale chodzi o faktyczne podejmowanie działań o charakterze wskazanym w treści art. 2 z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Ustalenie zaistnienia przesłanek wynikających z przepisu art. 15 ust. 4 powołanej wyżej ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, w tym kwestii celu zarobkowego tej działalności, należy do organu orzekającego, który zobowiązany jest w granicach art. 80 Kpa we własnym zakresie dokonać oceny stanu faktycznego i wskazać w decyzji dowody, na jakich oparł swoją ocenę. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej naruszenia przez organy administracji przepisów procesowych zaznaczyć należy, że naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są: zasada praworządności określona w art. 6 kpa, zasada prawdy obiektywnej, określona w art. 7 Kpa, która nakłada na organy prowadzące postępowanie, obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy oraz zasada czynnego udziału strony w postępowaniu określona w art. 10 Kpa, zgodnie z którą organ administracji zobowiązany jest zagwarantować stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz zagwarantować stronie przed wydaniem decyzji możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie zaś z art. 67 § 1 Kpa organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba, że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. W szczególności sporządza się protokół m.in. z oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej (art. 67 § 2 Kpa). W art. 68 § 1 Kpa ustawodawca określa dwa rodzaje wymagań stawianym protokołowi jako czynności postępowania, a mianowicie wymagania formalne oraz materialne. Protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało: kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny (wymogi formalne), co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (wymogi materialne). Protokół odczytuje się wszystkim osobom, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać (art. 68 § 2 kpa). W analizowanej sprawie wbrew twierdzeniom organu odwoławczego żadna z wizji, czy oględzin spornego wyrobiska nie została przeprowadzona w przewidzianej prawem formie procesowej i odzwierciedlona w protokole (por. notatki z dnia 20 czerwca 2006 r., 30 czerwca 2006 r. i 10 sierpnia 2006 r.). Uchybienie to stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego art. 67,68 i 69 Kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Słuszny okazał się również zarzut skarżącego dotyczący nie odniesienia się przez organ drugiej instancji do wszystkich kwestii zawartych w odwołaniu i naruszenia tym samym zasady dwuinstancyjności postępowania. Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Wymogi decyzji administracyjnej zostały precyzyjnie określone w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z § 1 tego przepisu, uzasadnienie faktyczne i prawne stanowią obowiązkowy składnik każdej decyzji administracyjnej, a braki w tym zakresie stanowią o wadliwości tego aktu. Zaś § 3 stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Motywy decyzji winny zatem odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny "Analizy materiału dowodowego organ winien dokonać zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawić w uzasadnieniu decyzji, która kończy postępowanie administracyjne w danej instancji (wyrok z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 813/04, LEX nr 164713). Podnoszone przez skarżącego okoliczności, zawarte w odwołaniu, organy rozpoznające przedmiotową sprawę pominęły w swoich decyzjach, brak bowiem jakiegokolwiek do nich odniesienia, w sytuacji, gdy uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy odniósł się ogólnie do kwestii działalności gospodarczej, jednak pismo to nie może zastępować uzasadnienia decyzji. Cel tego pisma jest zupełnie inny - ma ono w zasadzie zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania (por. Jan Paweł Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 105). Powyższe, w ocenie Sądu, oznacza, iż stan sprawy nie został należycie wyjaśniony. Zgodnie zaś z treścią art. 7 i art. 77 § 1 Kpa organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą miały istotne znaczenie w sprawie i będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 301/00, LEX nr 53964). Konkludując, należy uznać, że w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji w obu instancjach miały miejsce uchybienia proceduralne mające istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje, że nie jest również możliwa należyta ocena rozstrzygnięcia w aspekcie jego zgodności z prawem materialnym. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 24 Kpa, albowiem wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, Starosta [...] nie jest stroną postępowania. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby jego interes prawny w niniejszej sprawie, a związku z tym właściwość tego organu jako organu pierwszej instancji, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości. Odnosząc się do zawartej w skardze merytorycznej kwestii zawyżenia opłaty eksploatacyjnej z uwagi na posługiwanie się przez organy wadliwą mapą oraz nieuwzględnienie powierzchni bocznych mas ziemi leżących na hałdach wokół wyrobiska przy obliczaniu opłaty eksploatacyjnej należy zauważyć, że zarzut ten nie był podnoszony w toku postępowania administracyjnego i organy nie miały możliwości się do niego odnieść. Z uwagi jednak na przedłożenie przed rozprawą przez stronę opinii z dnia 13 sierpnia 2007 r., sporządzonej przez biegłego sądowego W. B., która diametralnie różni się od opinii znajdujących się w aktach administracyjnych, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien ustosunkować się zarówno do tej opinii, jak i do kwestii prawidłowości wyliczenia opłaty w świetle podniesionych powyżej zarzutów. Rozpoznając sprawę ponownie, organy w sposób wyczerpujący rozpatrzą cały materiał dowodowy przedstawiony przez skarżącego, bądź też uzupełnią go z własnej inicjatywy w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i podadzą go ocenie. Organy administracji winny przeprowadzić, zgodnie z wymogami procesowymi, postępowanie dowodowe sporządzając pod względem formalnym i materialnym prawidłowe protokoły z dokonanych czynności, zapewniając stronie czynny udział w każdym stadium postępowania. Wyniki tego postępowania dowodowego przedstawią w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogiem zawartym w art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności mając na względzie treść wyjaśnień skarżącego i świadka Z. B., sposób realizacji umowy zlecenia oraz wszystkie opinie biegłych konieczne jest wyjaśnienie, czy wydobywane kruszywo służyło de facto celom zarobkowy. Mając na względzie podniesione okoliczności zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i 209 tej samej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152. /-/M. Bejgerowska /-/M. Kosewska /-/B. Koś