II OSK 1441/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska ( spr. ) Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 25 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2198/07 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2198/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2008 r. uchylającą decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2007 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku wielorodzinnego mieszkalnego z garażem podziemnym na działkach nr ew. [...] obręb [...] oraz części działek nr ew. [...] obręb [...] położonych w rejonie ul. P. i S. w W. i przekazującą sprawę do rozpoznania przez organ I instancji. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Prezydent W. odmówił R. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dawnej I. sp. z o.o.) ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ podniósł, że parametry, cechy i wskaźniki planowanej inwestycji odbiegają od tych, które występują na analizowanym terenie. Wskazał ponadto, że teren ten, zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. uchwalonym w dniu 10 października 2006 r., oznaczony został jako teren zieleni urządzonej z udziałem terenów sportu i rekreacji. Zdaniem organu I instancji przedmiotowa inwestycja narusza przepisy art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska, gdyż obszar G. J., na którym została zaplanowana, należy uznać za teren o dużych walorach krajobrazowych i przyrodniczych, a zlokalizowanie na nim planowanej inwestycji stanowiłoby poważne naruszenie jego walorów krajobrazowych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka R., domagając się jej uchylenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 60 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, iż na analizowanym terenie oraz na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej co działka, na której została zaplanowana inwestycja, znajduje się zabudowa wielorodzinna o gabarytach pozwalających na ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Stwierdził też, że w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy nie można przyjąć, iż planowana inwestycja nie będzie kontynuowała parametrów, cech i wskaźników istniejącej już zabudowy. Ponadto wskazał, że chybiony jest argument organu I instancji odnoszący się do ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., albowiem dokument ten nie jest obowiązującym prawem i nie może być brany pod uwagę przy rozstrzyganiu kwestii warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie przedstawił także dowodów potwierdzających, że obszar G. J. jest terenem o dużych walorach krajobrazowych i przyrodniczych. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...], domagając się jej uchylenia. W skardze zarzucono organowi II instancji wadliwą ocenę stanu faktycznego. Wskazano, że obszar, na którym zaplanowana została inwestycja, należy do obszaru osiedla domów jednorodzinnych, a nie osiedla domów wielorodzinnych. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, nie można w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji zastosować parametrów, cech i wskaźników zabudowy znajdującej się na odrębnym osiedlu. Ponadto wskazano, że planowana inwestycja w sposób znaczący wpłynie na istniejące środowisko. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 17 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję tylko wyjątkowo, gdyż jest to odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez ten organ. Takiego rodzaju decyzja może zostać wydana jedynie wówczas gdy organ II instancji ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdza, że dla rozstrzygnięcia sprawy koniecznym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie wykazał, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sąd podniósł, że organ II instancji nie wskazywał na braki w materiale dowodowym sprawy, a jedynie dokonał innej jego oceny. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie powinno było rozpoznać sprawę merytorycznie, gdyż nie zachodziły przesłanki pozwalające zastosować w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Działanie organu II instancji należy, według Sądu I instancji, uznać za nieuzasadnione uchylenie się od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy. Od powyższego wyroku spółka R. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi "naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie, tj. art. 138 § 2 k.p.a., polegające na przyjęciu, że organ administracji nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ I instancji w sposób wyczerpujący (zatem organ II instancji winien orzec co do istoty sprawy), podczas gdy postępowanie dowodowe w znacznej części nie zostało w ogóle przeprowadzone, a w pozostałej w sposób niewyczerpujący" oraz naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że "w aktach sprawy zebrany jest materiał procesowy wskazujący na wyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ I instancji, podczas gdy z akt sprawy nie wynika, aby postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, co więcej w niektórych kwestiach organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego", a także naruszenie art. 145 ust. 1 § 1 pkt c p.p.s.a poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie naruszała przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób wadliwy. Nie ustalił jakie budynki znajdują się na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie ustalił jakie działki znajdują się na "obszarze analizowanym", nie ustalił też pojęcia "działki sąsiedniej" oraz nie przeprowadził szczegółowej analizy parametrów, cech i wskaźników planowanej inwestycji w kontekście zarówno zabudowy jednorodzinnej, jak i wielorodzinnej. Ponadto nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w związku ze stwierdzeniem, że analizowany obszar jest terenem o dużych walorach krajobrazowych i przyrodniczych. Zdaniem skarżącej brak jest także dokumentów potwierdzających przeprowadzenie postępowania w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Ponadto w skardze kasacyjnej wskazano, że strony postępowania nie zostały poinformowane o możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności przesądzające o nieważności postępowania, o którym mowa w art. 183 § 2 cyt. ustawy. Ponieważ w niniejszej sprawie nie stwierdzono wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego będzie ograniczać się wyłącznie do zbadania zasadności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te, mimo iż autor skargi kasacyjnej wymieniając art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego – w istocie sprowadzają się do naruszenia przepisów postępowania. Oprócz wymienionego wyżej art. 138 § 2 k.p.a. w skardze kasacyjnej podniesiono bowiem zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 133 § 1 i "145 ust. 1 § 1 pkt c". 1. Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Treść zacytowanego wyżej przepisu jest jasna i nie wymaga wykładni. Przepis ten pozwala organowi odwoławczemu wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że zachodzi potrzeba uzupełnienia go w znacznej części. Ponieważ przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, to niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie tego przepisu i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. W sytuacji jednakże kiedy organ odwoławczy jedynie kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie – jak trafnie przyjął Sąd I instancji – zaistniała tego rodzaju sytuacja. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nie wynika aby zachodziła potrzeba jakiegokolwiek uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, nie mówiąc już o spełnieniu wymogu konieczności przeprowadzenia takiego postępowania w całości lub w znacznej części. Zawarte w pisemnych motywach decyzji krytyczne uwagi odnoszą się wyłącznie do dokonanej przez organ I instancji oceny zebranego materiału. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie zawiera żadnych stwierdzeń odnoszących się do ewentualnych braków postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Pozbawione też jest jakichkolwiek zaleceń wskazujących na potrzebę uzupełnienia postępowania przez organ I instancji w określonym kierunku. Kontrolując decyzje organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze – jak wynika z treści uzasadnienia decyzji – nie podzieliło stanowiska tego organu w kwestii odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego, dokonując odmiennej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, chociażby w kwestii dostępu do drogi publicznej. Prezentując inne niż organ I instancji stanowisko w wymienionej wyżej kwestii Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wydało decyzji merytorycznej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., kończącej postępowanie w sprawie lecz z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. – uchyliło decyzje organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, iż brak jest w tej sytuacji podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zasadnie wskazuje bowiem na naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei naruszenie tego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego Sąd zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję. Skoro więc skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.