IV SA/Gl 551/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2007r. sprawy ze skargi B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...] 2) określa, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Prezydenta Miasta R. decyzją Nr [...] z dnia [...] ustalił, że B. B. pobrała nienależnie świadczenia rodzinne w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na dzieci D. J. i O. J. za okres od [...] do [...] w kwocie [...] przyznane decyzją Prezydenta Miasta R. Nr [...] z dnia [...] i decyzją zmieniającą Nr [...] z dnia [...] oraz zażądał zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami. Organ pierwszej instancji przedstawił obszerne uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia podnosząc m.in., iż zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na dzieci D. J. i O.J. nie przysługiwało stronie od dnia [...] ze względu na fakt wspólnego wychowywania dzieci D. i O. J. z ich ojcem M. J. . Organ wskazał, iż nienależnie pobranym świadczeniem jest dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na dzieci D. J. i O. J. za okres od [...] do [...] w kwocie [...]. Od powyższej decyzji w terminie odwołanie wniosła strona, w którym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Podnosiła, iż decyzja jest oparta na błędnych przesłankach, albowiem M. J. nie opiekuje się dziećmi, gdyż sam choruje i leczy się w [...] . Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 30 ust. 1, ust. 2, ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 139, poz. 992 z późno zm.) osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Kwoty świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2, podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami. Odsetki naliczane są od dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych. Organ odwoławczy wskazał, iż w części IV wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, który wpłynął do MOPS w R. w dniu [...] B. B. złożyła oświadczenie, iż zapoznała się z warunkami uprawniającymi do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Ponadto strona oświadczyła, iż jest panną i nie wychowuje dziecka razem z ojcem. Na dzieci O. i D. J. nie otrzymuje alimentów a także nie ma ich zasądzonych. Podniesiono, iż zgodnie z art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym na dzień składania przez stronę w/w oświadczenia ilekroć w ustawie była mowa o samotnym wychowywaniu dziecka -oznaczało to wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji, orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. Jednakże jak wynika z materiału dowodowego i treści decyzji ostatecznej organu pierwszej instancji nr [...] z dnia [...] nie można uznać, iż B. B. od [...] samotnie wychowywała dzieci, gdyż w wychowywaniu D. J. i O. J. uczestniczył także ojciec dzieci M. J. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że dodatek z tytułu samotnego wychowania dziecka na dzieci D. J. i O. J. wypłacony B. B. za okres od [...] do [...] w kwocie [...] jest świadczeniem nienależnie pobranym, co sprawia, iż decyzja organu I instancji jest merytorycznie poprawna i zasługuje na utrzymanie. Wskazano, iż w rozpatrywanej sprawie B. B. była pouczona, iż dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje tylko osobie samotnie wychowującej dziecko, natomiast strona składając wniosek o ten dodatek oświadczyła, iż nie wychowuje dzieci razem z ojcem dzieci, co jak zostało później ustalone przez organ nie odpowiadało rzeczywistości. Tym samym – zdaniem organu odwoławczego - zachodzą przesłanki ustawowe definicji świadczenia nienależnie pobranego z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. B. wyraziła swoje niezadowolenie z decyzji Kolegium wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w K. oraz decyzji Kierownika MOPS w R. W dalszej części skargi B. B. podniosła, iż przepis na który powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze tj. art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP i utracił moc z dniem 31 grudnia 2005 r. W skardze wskazano także, iż organy obu instancji nie starały się w ogóle wyjaśnić, czy ojciec faktycznie wychowuje dzieci skarżącej, chociażby poprzez wezwanie M. J. na świadka w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesiona skarga musiała zostać uwzględniona, jednakże z innych powodów niż zostały przywołane w skardze. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] , zgodnie z którą świadczenie w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania D. i O. J. zrealizowane za okres od [...] do [...] w łącznej kwocie [...], uznano za świadczenie nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzja nakazująca zwrot pobranego świadczenia została poprzedzona ostateczną decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...]. Rozstrzygnięciem tym, wydanym w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję z dnia [...] przyznającą stronie świadczenia rodzinne wraz z dodatkami i decyzję tego samego organu z dnia [...] zmieniającą wysokość dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci oraz ustalono prawo do zasiłku rodzinnego dla D. i O. J. i nie przyznano prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania w/wym. dzieci. W decyzji tej organ przesądził zatem, iż skarżąca nie spełnia wszystkich warunków niezbędnych do otrzymania tegoż świadczenia. Uznał bowiem, na podstawie przeprowadzonego postępowania, że ojciec dzieci uczestniczy w ich wychowaniu. W pierwszej kolejności przyjdzie przywołać stan prawny obowiązujący w zakresie objętym przedmiotem sprawy. Stosownie do postanowień 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu. Przepis ten w ust. 2 nadto zawiera unormowania dotyczące określenia przesłanek pozwalających uznać dane świadczenie za nienależnie pobrane. Zgodnie z nim za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, jak również świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Według art. 32 ust. 1 tej ustawy organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy, której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne, a po myśli ust. 2 tego przepisu w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści przywołanych przepisów wynika, że ustawodawca wprowadził szczególny tryb dotyczący weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych. Z uwagi na to, że art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przepisem szczególnym względem postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego jest on stosowany w pierwszej kolejności przed rozwiązaniami zamieszczonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z tego też powodu zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji możliwa jest w pierwszej kolejności w tych przypadkach, które są przewidziane w tym przepisie, a zatem także wówczas, gdy osoba pobierze nienależne świadczenie. Natomiast uruchomienie trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przewidzianych postanowieniami Kodeksu będzie możliwe jedynie wówczas, kiedy zaistnieje przesłanka nie objęta normą prawną zamieszczoną w art. 32 w związku z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych w powiązaniu z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Po wydaniu decyzji o zmianie lub uchyleniu ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie rodzinne organ administracji uruchamia kolejne postępowanie zmierzające do żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, a w ostatniej kolejności podejmuje rozstrzygnięcie dotyczące odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Należy zauważyć, że każde z tych postępowań jest odrębną procedurę, w trakcie, której organ zobowiązany jest zwracać uwagę na inne aspekty. Z treści przywołanych przepisów wynika, że żądanie zwrotu nienależnego świadczenia możliwe jest jedynie we wskazanym trybie, co zarazem oznacza, że nie jest możliwe domaganie się zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w tych przypadkach, w których organ administracji dokona weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej w innym trybie. Konsekwencją tego jest to, że uchylenie decyzji przyznającej świadczenie w następstwie wznowienia postępowania nie daje podstaw do żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Za takim ujęciem przemawia fakt, że wznowienie postępowania jest wykorzystywane we wszystkich tych przypadkach, w których nie występuje pobranie nienależnego świadczenia. Przeprowadzone rozważania mają istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, ponieważ organ pierwszej instancji po uzyskaniu wiadomości o nie spełnianiu przez stronę skarżącą wymogów do otrzymania przedmiotowego świadczenia postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i 2 uchylił swoją decyzję z dnia [...] w zakresie przyznającym skarżącej dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Zatem dla weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej wykorzystał nie instrument przewidziany postanowieniami art. 32 oraz art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz instytucję zamieszczoną w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jak zostało to ustalone powyżej w ramach analizy stanu normatywnego przeprowadzenie weryfikacji decyzji administracyjnej w oparciu o unormowania zamieszczone w Kodeksie postępowania administracyjnego nie daje podstaw do uruchomienia nowego postępowania zmierzającego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W tej sytuacji do rozważenia pozostaje kwestia, czy ewentualnie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, czyli z wystąpieniem przesłanki przewidzianej treścią art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej, ponieważ z wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa spotykamy się wówczas, gdy naruszenie to jest ewidentne i nie wymaga wykładni obowiązujących przepisów prawa, a w rozpatrywanej sprawie z tego typu sytuacją Sąd się nie spotkał, ponieważ wybór trybu prowadzonego postępowania uzależniony jest od zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Oznacza to, że również druga przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji nie występuje, ponieważ obowiązujące przepisy prawa przewidują możliwość żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (zaliczki alimentacyjnej), jednakże wymagają od organu administracji przestrzegania odpowiedniego trybu dochodzenia do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie wobec naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który winien podjąć działania przewidziane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz kierując się wskazaniami i naprowadzeniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku do zakończenia uruchomionego przez siebie postępowania. Jednocześnie należy zauważyć, że końcowe rozstrzygnięcie w sprawie uzależnione będzie od podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze działań zmierzających do weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] w trybach przewidzianych postanowieniami Kodeksu postępowania administracyjnego. Na marginesie powyższych rozważań należy zauważyć, że art. 9 k.p.a. statuuje zasadę obowiązku organów administracji publicznej informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw. Zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga zatem wykazania, że strona była pouczona o treści art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że wyjaśniono jej jakie okoliczności decydują o uznaniu strony za osobę, która nie wychowuje dziecka wspólnie z jego ojcem. Z akt administracyjnych przesłanych Sądowi wynika, że strona we wniosku złożyła oświadczenie, iż zapoznała się z warunkami uprawniającymi do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Treść wniosku zawiera pouczenie o treści art. 12 ustawy o świadczeniach rodzinnych, brak natomiast jakichkolwiek dowodów wskazujących, że skarżąca została pouczona o treści art. 3 pkt 17 tej ustawy, który definiuje pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko, a tym samym, że wyjaśniono jej istotę wspólnego z drugim rodzicem wychowywania dziecka, czy też, że zadano jej jakiekolwiek pytania dotyczące rzeczywistych relacji pomiędzy skarżącą, jej dziećmi a ich ojcem. W sytuacji gdy skarżąca złożyła wniosek w dniu [...] wywodząc prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci, obowiązkiem organu - przed ustaleniem jej prawa do tych świadczeń - jest ustalenie, czy spełnia ona warunki wynikające z art. 3 pkt 17 cyt. ustawy, a zatem m.in., czy wspólnie nie wychowuje dzieci z ich ojcem. Z akt nie wynika aby organ poczynił jakiekolwiek ustalenia w tym kierunku. Natomiast jeżeli organ na podstawie stanu faktycznego nie wyjaśnionego na skutek własnych zaniedbań przyznał stronie w oparciu o jej wniosek świadczenia, do których, jak następnie przyjął w wyniku poczynionych ustaleń w ramach prowadzonego postępowania nadzwyczajnego, nie miała ona prawa, wadliwość ta, i jej konsekwencje materialne, zasadniczo nie powinny być uznane za wynik sprzecznego z prawem zachowania wnioskodawczyni, ani też za objaw złej woli z jej strony. Podkreślić również należy, że przy ocenie czy nastąpiło świadome wprowadzenie w błąd organu nie bez znaczenia pozostaje problem związany z ustawowym pojęciem samotnego wychowywania dziecka, czego również organy nie rozważyły w przedmiotowej sprawie. Zauważyć przyjdzie, że swoje oświadczenie, o niewychowywaniu dzieci razem z ich ojcem skarżąca składała w czasie, gdy pojęcie samotnego wychowywania dziecka było zdefiniowane w art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w wyroku z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt K 16/04, Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją. W wyroku tym Trybunał stwierdził wręcz, że użyte w art. 3 pkt 17 sformułowanie nie pozwala na jednoznaczne określenie sytuacji, w której spełnione jest kryterium niewychowywania dziecka wspólnie z jego ojcem lub matką. Skoro zatem kryterium to było niejasne dla Trybunału Konstytucyjnego, to zachodzi zasadnicza wątpliwość, czy było ono zrozumiałe dla skarżącej, a tym bardziej, czy w czasie składania oświadczenia świadomie wprowadziła ona organ w błąd.