II SA/Kr 569/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej im. [ ] w K. na decyzję Wojewody z dnia [....] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej im. [....] w K. kwotę 5120 zł ( słownie: pięć tysięcy sto dwadzieścia złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [....] wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 w zw. z art. 112 ust. 4, art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 104 k.p.a. oraz upoważnienia nr ... Prezydenta Miasta K. z dnia...., odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej im. ,,[...]" w K. ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako parcele l. kat. .... o powierzchni 412 m2 i l. kat. ... o powierzchni 246 m2, objęte księgą wieczystą Kw ..., obręb ...jednostka ewidencyjna .... W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej im. ,,[...]", który jako podstawę prawną żądania wskazywał art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 1 i 5 w zw. z art. 240 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Następnie stwierdził, iż własną decyzją z dnia [...] orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. parcele oraz parcele l. kat. ..., stanowiące własność Gminy K. Wojewoda ... decyzją z dnia [....] uchylił tą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem wyłączenia się Prezydenta Miasta K. od prowadzenia postępowania, dotyczącego parcel będących własnością Gminy K. Prezydent Miasta K. zwrócił się do Wojewody ..... o wyznaczenie organu do załatwienia sprawy w zakresie, dotyczącym parceli l. kat. .... Organ zwrócił uwagę, że nieruchomości stanowiące parcele l. kat. .....i ..... stanowią własność Skarbu Państwa i wraz z innymi nieruchomościami zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej im. ,,[. ..." w K. na cele budowy budynku mieszkalnego. W dalszej części uzasadnienia Prezydent Miasta K. wskazał, że w myśl art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, które może zostać przyznane wyłącznie za nieruchomość, której właścicielowi odjęto prawo własności, prawo użytkowania wieczystego lub inne prawo rzeczowe na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Nadto – jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego decyzja przyznająca odszkodowanie za nieruchomość zajętą, lecz nie wywłaszczoną, jest nieważna jako wydana bez podstawy prawnej. Zdaniem organu pierwszej instancji zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że części objętych wnioskiem nieruchomości nie zostały wywłaszczone, ale zajęto je pod budowę dróg i pozostają one nadal w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej im. ,,[...." w K. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece, wpisom w księgach wieczystych służy domniemanie, że prawo wpisane jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Z tego względu oraz z powodu braku wywłaszczenia nie jest możliwe ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Następnie organ - odnosząc się do żądania uregulowania stanu prawnego nieruchomości - stwierdził, że regulacja w drodze wywłaszczenia nie jest możliwa. Brak jest podstaw prawnych do wywłaszczenia nieruchomości na których, tak jak w przedmiotowej sprawie, cel publiczny (urządzenie drogi) został zrealizowany, ponieważ wywłaszczenie ma dopiero umożliwić realizację celu publicznego, a nie służyć do regulacji stanu prawnego nieruchomości. Zdaniem organu, regulacja taka może nastąpić w drodze cywilnoprawnej - rozwiązania użytkowania wieczystego przedmiotowych działek. W odwołaniu, wniesionym w terminie, Spółdzielnia Mieszkaniowa im. ,,[...]" zaskarżyła powyższą decyzję w całości, zarzucając jej obrazę art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, mającą polegać na przyjęciu interpretacji niezgodnej z zasadą wykładni systemowej, tj. na pominięciu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 98 ust. 1 - 3, art. 128, art. 129 ust. 1 i 5 oraz art. 240 tejże ustawy. Zarzucono także naruszenie zasady, wyrażonej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 roku, sygn. akt P 5/99, stanowiącej prawo do odszkodowania za odjęcie praw jakiemukolwiek podmiotowi, jako zgodne z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Strona skarżąca nie sprecyzowała spodziewanego sposobu zakończenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniesiono, iż wniosek wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie dotyczył wszczęcia postępowania o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości oraz odszkodowania w stosunku do wymienionych w nim działek. Ich stan prawny nie powinien - zdaniem skarżącej Spółdzielni - budzić wątpliwości, bowiem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a zajęte pod drogi publiczne stają się z mocy prawa własnością tych podmiotów. Okoliczność ujawnienia Skarbu Państwa jako właściciela spornych działek w księdze wieczystej nie może mieć żadnego znaczenia, bo w tej samej księdze wieczystej wpisana jest skarżąca strona jako użytkownik wieczysty. Zdaniem skarżącej Spółdzielni, interpretacja art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie może być dokonywana z pominięciem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko z tego powodu, że przepis usytuowany jest w innej ustawie. Strona skarżąca zwróciła także uwagę, iż prawo użytkowania wieczystego chronione jest tak samo jak prawo własności. W ocenie Spółdzielni Mieszkaniowej im. ,,[...]" w K. działki zostały zagarnięte przez Gminę K. , a twierdzenie, że nie można wypłacić odszkodowania, bo prawo wieczystego użytkowania działek nie zostało odjęte, prowadzi do absurdu. Strona skarżąca wskazała również, że skutek, o jakim mowa w omawianym przepisie następuje z mocy prawa, zaś decyzja wojewody w tym zakresie ma charakter jedynie deklaratoryjny i winna być wydana na wniosek właściwego zarządu dróg i komunikacji, zatem Spółdzielnia Mieszkaniowa im. ,,[...]" nie jest uprawniona do złożenia wniosku w tej sprawie. Wojewoda .... Decyzją [.....] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując iż organ pierwszej instancji nie dokonał merytorycznej oceny kwestii odszkodowania za działki, stanowiące własność Gminy K. , co do których orzekać winien inny organ, wyznaczony przez Wojewodę. Natomiast odnośnie pozostałych działek zgromadzony materiał dowodowy świadczy o tym, iż są one własnością Skarbu Państwa, zaś ich użytkownikiem wieczystym jest Spółdzielnia Mieszkaniowa im. ,,[...]" w K. Następnie organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że warunkiem wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość jest uprzednie pozbawienie do niej praw - w tym wypadku mogłoby to być pozbawienie prawa użytkowania wieczystego. Z akt sprawy nie wynika, aby do odjęcia prawa doszło. Brak jest także podstaw do wywłaszczenia, na których cel publiczny został już zrealizowany. Jak wskazał organ odwoławczy, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wywłaszczenie ma dopiero umożliwić realizację celu publicznego, nie może natomiast służyć regulowaniu stanu prawnego nieruchomości. Nade wszystko zaś - zdaniem Wojewody ...... - zauważyć należy, że sprawa odszkodowania za nieruchomości objęte wnioskiem była przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji Prezydenta Miasta ....... [.....], wydanej na podstawie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Natomiast decyzją [......], wydaną w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie dotyczące ustalenia i wypłaty odszkodowania za opisane wyżej nieruchomości, powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. W związku z powyższym zaskarżoną decyzję należy uznać za trafną, a regulacja stanu prawnego przedmiotowego gruntu mogłaby nastąpić jedynie w drodze czynności cywilnoprawnej. We wniesionej w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze Spółdzielnia Mieszkaniowa im.,,[....]" w K. domagała się uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono obrazę przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 98 ust. 1-3, art. 128, art. 129 ust. 1 i 5 oraz art. 240 przez nie zastosowanie art. 128, a także obrazę art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, co prowadziło do niewłaściwej oceny niespornego stanu faktycznego, a w konkluzji do przyjęcia, że odszkodowanie przysługuje tylko w wypadku wydania uprzedniej deklaratoryjnej decyzji Wojewody, a nadto nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja po raz kolejny odmawia uregulowania stanu prawnego spornych parcel. Strona skarżąca zarzuciła, że uzasadnienie kwestionowanego rozstrzygnięcia nie zawiera niezbędnych ustaleń faktycznych, natomiast odwołuje się do uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [....] , wydanej na podstawie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Nadto powołana została decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [....] , wydana w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc przed datą złożenia wniosku o odszkodowanie. W ocenie Spółdzielni Mieszkaniowej im. [.....] uzasadnienie zaskarżonej decyzji stwierdza wbrew faktom, jakoby nie została ona pozbawiona prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek i w tym zakresie powołuje się na wpisy w księdze wieczystej. Rzeczywisty, zdaniem strony skarżącej bezsporny stan faktyczny kształtuje się w ten sposób, że użytkowanie wieczyste zostało faktycznie odjęte, a działki weszły w skład dróg publicznych. Brak prawidłowych ustaleń faktycznych oznacza wydanie decyzji z rażącą obrazą prawa, co odnosi się zarówno do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i do art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Strona skarżąca od początku, tj. od wniosku z marca 2005 roku, powoływała się na dwie podstawy prawne do uregulowania stanu prawnego i odszkodowania za odjęte faktycznie prawo, a to na przepisy art. 98, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5 oraz art. 240 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na przepis art. 73 ustawy- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wskazano także, iż skarżąca Spółdzielnia zwróciła się do Wojewody .... o wydanie decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej iż przedmiotowe działki stały się z mocy prawa własnością Gminy K.., a także do Prezydenta Miasta K. , aby ten spowodował wystąpienie odpowiedniej jednostki organizacyjnej o wydanie takiej decyzji. Strona skarżąca powołuje przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako część systemu, których redakcja wyraźnie zrównuje prawo do odszkodowania za wieczyste użytkowanie, jak i za własność, a niezależnie od tego art. 73 ustawy- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ma charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych. Decyzja wydana na tej podstawie ma charakter deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny, winna być wydana bądź na wniosek strony, która ma w tym interes prawny, bądź z urzędu. W świetle orzecznictwa, odsyłanie strony skarżącej do regulacji stanu prawnego w drodze czynności cywilnoprawnej jest niedopuszczalne, bowiem decyzja potwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości w trybie 73 ustaw - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi wyłączny dowód tego nabycia, więc nie jest dopuszczalne ustalenie nabycia prawa własności przez sąd, jako przesłanki rozstrzygnięcia w toczącym się procesie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda ...... wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy wskazał ponownie, iż warunkiem przyznania odszkodowania jest uprzednie pozbawienie praw do nieruchomości, co w odniesieniu do przedmiotowych działek nie nastąpiło. Ponadto brak jest podstaw prawnych do wywłaszczenia nieruchomości, na których cel publiczny został już zrealizowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 ustawy). Na wstępie zauważyć należy , że przedłożone przez organ jako akta sprawy (k.10 akt sądowych) dokumenty , nie są aktami sprawy administracyjnej, lecz nie potwierdzonymi za zgodność z oryginałem kserokopiami wybranych dokumentów. Karty posiadają podwójną , a nawet potrójną numerację, w większości składają się z kserokopii wydanych w sprawie decyzji i składanych odwołań. Kserokopie dokumentów mogących stanowić podstawę ustaleń faktycznych znajdują się na k..... Z kserokopii decyzji znajdującej się na k..... akt wynika, że pierwsza decyzja w przedmiotowej sprawie wydana została [....]. Akta zaczynają się od wniosku złożonego w dniu ........03.2005r. Z przedłożonych kserokopii nie wynika , aby organy uczyniły zadość obowiązkom wynikającym z przepisu art.10 kpa. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny i to bez względu na to, czy miało ono czy też nie wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 5.04.2001r - II S.A. 1095/00 LEX nr 53441, wyrok NSA z dnia 26.01.1999r - III SA 979/98 LEX nr 39458, wyrok NSA z dnia 6.10.2000r - V SA 316/00 LEX nr 50116). Nie do zaakceptowania jest uzasadnienie decyzji organu I , jak i II instancji, w których organy podają , że dokonały ustaleń na podstawie "dokumentów zgromadzonych w aktach" , bez wskazania o jakie dokumenty chodzi. To samo odnieść można do sformułowania użytego przez organ I instancji "analiza zebranego w sprawie materiału geodezyjnego i informacji uzyskanych z Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla........w K. ". Nie wiadomo również na czym oparto ustalenie , że "zebrane w sprawie dokumenty wskazują, ze części objętych wnioskiem nieruchomości (które?) nie zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa, ale zostały faktycznie zajęte pod budowę dróg i pozostają nadal w użytkowaniu wieczystym spółdzielni mieszkaniowej". Stosownie do treści art.107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno bowiem zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego zawarto informację , że "decyzją z dnia [....] wydaną w trybie art.98 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie dotyczące ustalenia i wypłaty odszkodowania za opisane wyżej nieruchomości" bez wskazania czy jest to decyzja ostateczna i bez żadnej oceny tego faktu. Nie wiadomo na podstawie jakich dowodów ustalono fakt , że objęte wnioskiem nieruchomości zostały zajęte pod drogę. Nie ustalono kiedy zajęcie to nastąpiło i w jakich okolicznościach. Z kserokopii decyzji z dnia [....] i kserokopii aktu notarialnego z dnia [....] wynika , że ustanowione na rzecz strony skarżącej użytkowanie wieczyste na gruncie Skarbu Państwa obejmowało m.in. działkę nr ....Z kolei z kserokopii odpisu księgi wieczystej nr .... wynika, że w dniu .....1972r dokonano wpisu użytkowania wieczystego na rzecz strony skarżącej działek nr ......Prawo własności Skarbu Państwa wpisano po odłączeniu m.in. z księgi kw. nr .... Koniecznym w związku z tym będzie zbadanie treści księgi wieczystej nr ..... wraz ze zbiorem dokumentów. Ustalić również należy, czy i kiedy została wydana decyzja podziałowa dotycząca działki ..... Z kserokopii dokumentu znajdującego się na k. ..... wynika z kolei, że planem podziału nr ew. .....podzieliła się na działki......, a m.in. dla działki l.kat...... dokonano modernizacji operatu ewidencji gruntów, w wyniku czego powstała działka .... Wreszcie podnieść należy, że nie ma waloru dowodowego notatka znajdująca się na k.... Nadto, z wniosku pełnomocnika skarżącej z dnia ......2005r oraz z pisma z dnia.......2005r wynika, że żądanie odszkodowania wynika z tego samego stanu faktycznego i pełnomocnik wnosił o prowadzenie jednego postępowania administracyjnego. Z przedstawionych akt zdaje się wynikać, że w sprawie toczyły się trzy postępowania dotyczące odszkodowania za zajęte pod drogi działki nr nr .......: 1) w oparciu o przepis art.98 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, 2) w oparciu o art.129 ust.5 i art.128 ustawy , 3) w oparciu o przepis art.73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Nie jest to prawidłowe. Powyższe prowadzi do wniosku , że przedmiotowa decyzja została wydana przedwcześnie, bez zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Stosownie do treści art.145 § 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyżej wskazane uchybienia organu wypełniają tę przesłankę. Dlatego też , na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.