V SA/Wa 2549/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr), Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Beata Trawińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu [...] 04.2004 r. B. W. złożyła w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w Zabrzu - wniosek o umorzenie zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Decyzją z dnia [...]09.2004 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako ZUS) odmówił umorzenia powyższych należności. [...]10.2004 r. Zobowiązana zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku czego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako Prezes Zakładu), wydał decyzję z dnia [...]10.2004 r. nr [...], w której utrzymał w mocy decyzję ZUS. Na powyższą decyzję Zobowiązana złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 06.05.2005 r. sygn. akt III SA/Wa 262/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15.12.2005 r. sygn. akt II GSK 317/05 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W związku z powyższym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przekazano Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej do rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...]10.2006 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej przekazał sprawę ponownego rozpatrzenia wniosku Zobowiązanej Prezesowi ZUS jako właściwemu organowi, gdyż ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 150 poz. 1248) wprowadzono zmianę art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz.U. Nr 11 poz. 74 z 2007 r., powoływanej dalej jako u.s.u.s.).W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 poz.1071 z 2000 r. z poźn. zm., powoływanej dalej jako k.p.a.). ZUS po ponownym rozpatrzeniu wniosku Zobowiązanej wydał w dniu [...] 04.2007 r. decyzję, znak : [...], odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek. W wyniku wniosku ponownego rozpatrzenia wniosku o umorzenie, Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] 07.2007 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję ZUS. W uzasadnieniu decyzji Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Podkreślił, że aktualnie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. Ponadto, zdaniem Prezesa Zakładu, nie zachodzą też przypadki, w których pomimo braku całkowitej nieściągalności, mogą być umarzane należności z tytułu zaległych składek. Przesłanki umarzania określa § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 141, poz. 1365 z 2003 r.). Prezes podkreślił, że jego zdaniem, nie zachodzi tu sytuacja, w której, jak twierdzi Zobowiązana, żyje ona wraz z rodziną poniżej minimum socjalnego, gdyż wśród wydatków jej 6-cio osobowej rodziny są takie opłaty jak [...]. To, zdaniem Organu, odbiega od koszyka niezbędnych wydatków przewidzianych dla minimum egzystencji. Prezes Zakładu podkreślił, że minimum egzystencji szacowane jest na podstawie stałego koszyka, który zapewnia zaspokojenie wyłącznie najniezbędniejszych potrzeb: skromne wyżywienie, utrzymania bardzo małego mieszkania, uzupełnienie najbardziej podstawowych artykułów gospodarstwa domowego i bielizny osobistej, leki oraz potrzeby związane z wykonywaniem obowiązku szkolnego. W koszyku nie uwzględnia się natomiast żadnych potrzeb związanych z wykonywaniem pracy zawodowej, kulturą i wypoczynkiem. Organ stwierdził, że Zobowiązana nie jest przewlekle chora, nie opiekuje się też przewlekle chorym członkiem rodziny. Nie jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy i nie przedstawiła żadnych dowodów na poszukiwanie pracy Jej mąż pracuje, posiada też samochód marki [...], rok produkcji 1991, Trudności są w dużej części spowodowane pomocą córce samotnie wychowującej trójkę dzieci. Córka, A.W., od grudnia 2000 r. jest zarejestrowana jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. Zarówno Zobowiązana, jak i jej córka, mogą w każdej chwili podjąć pracę, gdyż pozostają w okresie aktywności zawodowej. Ponadto rodzina korzysta z różnych form pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. W. ponownie podkreśliła, że wraz z rodziną żyje poniżej minimum socjalnego, gdyż w przeliczeniu na osobę dochód wynosi [...] zł miesięcznie, w związku z czym nie jest w stanie spłacić zadłużenia. Podała, że samochód ma 16 lat i stoi przed domem, bo nie ma pieniędzy na paliwo. Co do telefonu, to mając abonament w TP SA, ale rachunki za rozmowy w TELE 2, obniżyła opłaty. CYFROWY POLSAT opłaca, aby cała rodzina miała choć trochę kultury w domu, bo na nic innego w dziedzinie kultury jej nie stać. Wniosła o uchylenie decyzji Prezesa ZUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą , a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako "k.p.a." W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w myśl przewidzianej przepisem art. 77 § 1 kpa zasady oficjalności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w przepisie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Należy podnieść, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy; 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sad oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Należności z tytułu składek mogą być również umarzane w uzasadnionych przypadkach- pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności- w odniesieniu do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek na zasadach określonych w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie bowiem z przepisami tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1)gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2)poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3)przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. przepis ust. 2 jak i ust. 3 a art. 28 ustawy systemowej posługują się zatem sformułowaniem "mogą być", co oznacza, iż regulacje te należą do sfery wspomnianego wyżej uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (vide: wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II SA 28754/95). W wyroku z 16.11.1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.". Z kolei w wyroku z dnia 28.04.2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) NSA zawarł tezę, iż "Podejmując decyzje uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". W tym miejscu należy przypomnieć, że art. 7 k.p.a. zawiera kilka fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego: zasadę praworządności (rozwiniętą szerzej w art. 6), zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ administracyjny naruszył art. 7 k.p.a. Prezes Zakładu nie rozważył zastosowania w sprawie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Trzeba także pamiętać, że interes publiczny sprowadzający się do dbałości o stan finansów publicznych- finansów ubezpieczeń społecznych - nie powinien być rozumiany jako z zasady sprzeczny z ważnym interesem osoby zobowiązanej. Sytuacja, w której zapłata zaległości spowoduje jeszcze większą konieczność sięgania przez Zobowiązaną , pozbawioną możliwości zaspokojenia swoich i swojej rodziny niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem obywatela, jednocześnie nie jest także zgodna z interesem publicznym. Biorąc pod uwagę, że Skarżąca z rodziną obecnie utrzymuje się dzięki korzystaniu ze środków pomocowych, trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od niej zaległych należności będzie pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Przedmiotem niniejszej sprawy było rozpoznanie wniosku B. W. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres 03/2000, 05/2000- 07/2001 (wraz z odsetkami i kosztami upomnienia) w łącznej kwocie [...] zł, składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 09/2000- 07/2001 (wraz z odsetkami) w łącznej kwocie [...] zł, na Fundusz Pracy za okres 03/2000, 05/2000- 07/2001 w łącznej kwocie [...] zł. Zostało ustalone, że Zobowiązana nie prowadzi działalności gospodarczej i nigdzie nie pracuje. Jej rodzina liczy 6 osób: ona, mąż, córka i jej troje dzieci( dwoje w wieku przedszkolnym, jedno uczące się w szkole). Cała rodzina utrzymuje się z wynagrodzenia męża Skarżącej w kwocie około [...] zł netto miesięcznie, z zasiłku rodzinnego z dodatkiem córki w sumie około [...] zł miesięcznie oraz zaliczki alimentacyjnej w wysokości [...] zł miesięcznie. Ponadto otrzymuje ona dotację mieszkaniową w wysokości [...] zł miesięcznie. Łączne dochody w gospodarstwie domowym wynoszą więc około [...] zł. Po stronie wydatków ustalono jedynie, że kwota związana z utrzymaniem mieszkania wynosi [...] zł. Organ zaniechał jednak ustalenia wysokości miesięcznych wydatków ponoszonych na zakup żywności, odzieży, środków czystości, przyborów szkolnych, leków dla siebie i dzieci, jak również innych obciążeń Skarżącej( w tym ustalenia, czy w dacie wydawania decyzji obciążały ją raty z tytułu zaległego podatku dochodowego i spłaty z tytułu pożyczek u osób prywatnych). Należy domniemywać, że tak, skoro na k. 147 akt administracyjnych jest o tym wzmianka. W uzasadnieniu decyzji II instancji nie ma odniesienia do ustaleń poczynionych przez organ w toku postępowania (k. 148 akt adm.), gdzie jest zapis o tym, że zobowiązana przedstawiła rachunki związane z zakupem lekarstw i oświadczyła, że leczy się w Przychodni Chorób Płuc i Gruźlicy. Sąd zauważa, że na kartach 115 - 123 akt adm. Znajdują się kserokopie rachunków za leki, w tym za drogie lekarstwa przeciwko alergii dla wnuka Skarżącej M. Dopiero porównanie wysokości otrzymywanych świadczeń oraz ponoszonych przez Skarżącą i jej rodzinę wydatków, pozwoliłoby ustalić, czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby Zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem Sądu takie fakty jak przyznanie dodatku mieszkaniowego, przyznanie pomocy w dożywianiu córce Skarżącej (k. 102 akt adm.), przyznanie zasiłku okresowego (k. 103 akt adm.) świadczą o trudnej sytuacji finansowej Skarżącej i jej rodziny. Należy pamiętać, że na organie ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero w oparciu o tak ustalony stan faktyczny organ ocenia materiał dowodowy zgodnie z art. 80 k.p.a. W świetle powyższego stwierdzenia organu, że Skarżąca nie spełnia przesłanek umorzenia pozostaje w sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego i logiki. Zdaniem Sądu, ten błąd w ocenie zebranego materiału dowodowego mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia Prezesa Zakładu. Ponadto uzasadnienie decyzji powinno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a., w tym zawierać pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję, co jest szczególnie ważne w sytuacji decyzji o charakterze uznaniowym. Należy także podnieść, że przez właściwe umotywowanie decyzji organ administracji realizuje zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Wobec powyższego na zasadzie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z 2002 r.) należało orzec jak w sentencji wyroku. Z uwagi na negatywny charakter zaskarżonej decyzji Sąd nie uznał za zasadne zastosowania przepisu określonego w art. 152 wymienionej wyżej ustawy.