VI SA/Wa 1948/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Katarzyna Grzelak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego drogi i nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej oddala skargę Pismem z dnia 22 maja 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wszczął postępowanie administracyjne w związku z zajęciem pasa drogowego drogi krajowej nr [...] odcinek [...] w km 61+452 do km 61+485 oraz km 61 + 503 do km 61+521 po stronie prawej w miejscowości W. przez wysypanie ziemi i gruzu na skarpę drogi krajowej. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Generalny Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] orzekł o przywróceniu do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km 61 + 542 do km 61 + 485 oraz km 61 + 503 do km 61 + 521 po stronie prawej w miejscowości W. poprzez usunięcie wysypanej ziemi i gruzu z pasa drogowego drogi krajowej nr [...] z przywróceniem naruszonego pasa drogowego do stanu poprzedniego, to jest jak na terenie przyległym. Wymienioną decyzją nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 17.110 złotych. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ ustalił, że w czasie rutynowego objazdu dróg stwierdzono, że w wymienionym pasie drogowym doszło do samowolnego wysypania ziemi i gruzu na skarpę drogi krajowej i podstawę nasypu. Z rozmowy przeprowadzonej z właścicielem działki wynika, że przedmiotowy pas drogowy został zajęty przez niego. Ponadto w piśmie z dnia 22 maja 2007 r. została zawarta informacja wyznaczająca termin przeprowadzenia wizji lokalnej. Pismo to zostało doręczone stronie skarżącej w dniu 30 maja 2007 r. Przedmiotowa wizja zaplanowana została na dzień 4 czerwca 2007 r. Przeprowadzono ją bez udziału strony w zaplanowanym terminie. Strona została powiadomiona o terminie wizji lokalnej. Ponadto w toku postępowania zlecono przeprowadzenie operatu pomiarowego w celu wyliczenia powierzchni zajęcia pasa drogowego. Wynika z niego, że doszło do naruszenia pasa drogowego w dwóch miejscach o łącznej powierzchni 118 m2. Na tej podstawie organ biorąc pod uwagę, że do dnia wydania decyzji strona skarżąca nie przedłożyła żadnych wyjaśnień, ani nie przywróciła pasa drogowego do stanu poprzedniego, orzekł o przywróceniu pasa drogowego i nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną. Na decyzję organu pierwszej instancji strona skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona skarżąca wskazała, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które skutkowały rażącym naruszeniem prawa materialnego. Strona skarżąca podkreśliła, że warunkiem zastosowania art. 36 i 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) - zwana dalej "ustawą o drogach publicznych" jest zaistnienie łącznie dwóch okoliczności, a mianowicie fakt zajęcia pasa drogowego oraz fakt działania konkretnego podmiotu. Według strony skarżącej, w niniejszej sprawie, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala jedynie na stwierdzenie zaistnienia pierwszej z tych okoliczności, a mianowicie zajęcie pasa drogowego. Natomiast nie można na jego podstawie stwierdzić zaistnienia drugiej przesłanki, to jest uznać, że owego naruszenia dokonała strona skarżąca. Zdaniem strony skarżącej, organ administracji zaniechał podjęcia czynności wyjaśniających zmierzających do ustalenia, kto dokonał naruszenia przedmiotowego pasa drogowego. Dowodem takim, według strony skarżącej, nie jest treść notatki służbowej z dnia 28 marca 2007 r. Zawiera ona bowiem informację, że na podstawie rozmów z właścicielem działki ustalono, że podmiotem odpowiedzialnym za naruszenie jest strona skarżąca. W ocenie strony skarżącej, informacja zawarta w tej notatce została przez organ uznana za dowód wystarczający do przyjęcia, że jest ona odpowiedzialna za samowolne zajęcie pasa drogowego. Ponadto jak wskazuje strona skarżąca, ewentualna wartość dowodowa notatki służbowej ogranicza się jedynie do tych czynności dowodowych, z których nie sporządza się protokołu. Rozstrzygający w tej sprawie jest art. 67 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z ze zm.) – cytowany dalej jako "kpa", zgodnie z którym organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Istotną dla sprawy okolicznością faktyczną jest w sprawie niniejszej ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego. Dlatego też notatka służbowa wskazująca na podmiot odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego nie może w tej sprawie stanowić żadnego dowodu w sprawie. Równocześnie zdaniem strony skarżącej, jej osoba nie dokonała samodzielnie, ani na jej zlecenie zajęcia pasa drogowego. Tym samym organ orzekł o obowiązkach osoby, co do której nie wykazano, że jest odpowiedzialna za zajęcie pasa drogowego. Nadmienia również, że nałożenie kary powinno nastąpić od dnia 4 czerwca 2007 r. (dzień wizji lokalnej), a nie od dnia 31 maja 2007 r. (dzień doręczenia stronie skarżącej pisma wszczynającego postępowanie). Ponadto wskazała, że informacja zawarta w piśmie wszczynającym postępowanie o grożącym stronie skarżącej sankcjach nie wypełniała obowiązku wyczerpującego informowania strony postępowania wynikającego z art. 9 kpa. Nie zawiera ona bowiem pouczenia o tym, co podmiot powinien czynić, aby zminimalizować ewentualne niekorzystne dla strony skutki utrzymywanie stanu sprzecznego z prawem. Dalej konkluduje, że organ nie wezwał strony do niezwłocznego usunięcia naruszenia prawa i nie pouczył czym grozi brak usunięcia naruszenia prawa. W ocenie strony skarżącej, organ swym postępowaniem naruszył art. 10 kpa, gdyż nigdy nie otrzymała wskazanego przez organ pisma z dnia 14 czerwca 2007 r. informującego o przysługującym mu praw. Co prawda w aktach administracyjnych jest zwrotne potwierdzenie odbioru tego pisma, jednakże, w ocenie strony skarżącej, zawiadomienie to nie zostało skutecznie doręczone. Strona skarżąca wskazuje bowiem, że pismo to zostało doręczone nie jej tylko jej ojcu. Działanie takie narusza art. 43 kpa, bowiem strona skarżąca oraz jej ojciec nie są względem siebie domownikami. Tym samym organ błędnie przyjął, że prawidłowo doręczono pismo zawierające pouczenie stosownie do treści art. 10 kpa. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ponownego rozpoznania sprawy, organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ analizując zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazał, że notatka służbowa z dnia 28 marca 2007 r. została sporządzona przez pracownika organu i z udziałem właściciela działki nr 55, to jest stroną skarżącą. Sporządzający notatkę poinformował stronę skarżącą o naruszeniu pasa drogowego i związanych z tym faktem sankcjach karnych. Organ podkreślił również, że strona skarżąca nie zaprzeczyła, że wysypanie ziemi i gruzu nastąpiło nie przez nią lecz przez osoby trzecie. Dlatego też nie była konieczna weryfikacja tej informacji. Organ wskazał również, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało prawidłowo doręczone, o czym świadczyć ma osobiste potwierdzenie odbioru korespondencji przez stronę skarżącą. Ponadto, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie ma podstawy prawnej do umieszczania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wezwania strony skarżącej do usunięcia naruszenia prawa. Obowiązek taki jest bowiem nakładany decyzją administracyjną. Ponadto organ wskazał, że w prawidłowej wysokości została naliczona kara na stronę skarżącą za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, uznając jako pierwszy dzień jej naliczania dzień odbioru pisma wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie. Organ podkreślił, że w toku postępowania strona skarżąca nie przedstawiła żadnych wyjaśnień ani informacji. Nie podjęła również działań zmierzających do usunięcia ziemi i gruzu z zajętego niezgodnie z prawem pasa drogowego. Strona skarżąca również nie skorzystała z przysługującego jej prawa zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Konkludując organ wskazał, że zawiadomienie w tej sprawie, wbrew postawionemu zarzutowi przez stronę skarżącą, zostało prawidłowo doręczone, bowiem zostało odebrane przez domownika – ojca strony skarżącej. Na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podtrzymała zarzuty przedstawione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nie zgodziła się z przedstawioną w decyzji drugiej instancji argumentacją i wniosła o uchylenie decyzji obydwu instancji. Ponadto strona skarżąca wskazała na treść sporządzonej w dniu 28 marca notatki służbowej. W jej ocenie wynika z niej jedynie, że zostało ustalone naruszenie pasa drogowego oraz potwierdza fakt rozmowy pracownika organu ze stroną skarżącą. Natomiast nie odnosi się ona do treści rozmowy, zatem nie można na jej postawie stwierdzić, czy strona skarżąca potwierdziła, czy też zaprzeczyła naruszeniu pasa drogowego. Zatem, zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza przedstawionego w decyzji stanu faktycznego, zgodnie z którym strona skarżąca odpowiedzialna jest za naruszenie pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zawiera wyjaśnienie przesłanek merytorycznych i prawnych, które stały się przyczyną podjęcia rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie sądu, organ nie naruszył przepisów prawa, tak przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Nie jest sporne w sprawie, iż pas drogowy drogi krajowej nr [...] odcinek [...] w km 61+452 do km 61+485 oraz km 61 + 503 do km 61+521 po stronie prawej w miejscowości W. został naruszony przez wysypanie ziemi i gruzu na skarpę drogi krajowej i podstawę nasypu. Zdaniem strony skarżącej, organ administracji zaniechał podjęcia czynności wyjaśniających zmierzających do ustalenia, kto dokonał naruszenia przedmiotowego pasa drogowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ wyjaśnił sprawę należycie, a ustalony przez niego stan faktyczny nie budzi wątpliwości. W szczególności organ prawidłowo ustalił podmiot, który dokonał naruszenia przedmiotowego pasa drogowego. Strona skarżąca nie zaprzeczyła, iż miała miejsce rozmowa, na okoliczność której została sporządzona notatka służbowa, w czasie której ustalone zostało, że pas drogowy został zajęty przez skarżącego. Rozmowa miała miejsce 28 marca 2007 roku. 30 maja 2007roku skarżący osobiście pokwitował odbiór zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 22 maja 2007 roku w związku z zajęciem drogi krajowej. Jednocześnie tymże zawiadomieniem został poinformowany o terminie wizji lokalnej, na którym zostanie wskazana granica pasa drogowego i okazania wszelkich dowodów i dokumentów mogących mieć znaczenia w sprawie. Skarżący miał więc świadomość, że zostało przeciwko niemu wszczęte postępowanie w związku z zajęciem pasa drogi krajowej i nie zaprzeczał, że wysypanie ziemi i gruzu w pasie drogowym nastąpiło nie przez niego lecz jakieś osoby trzecie. Skarżący nie wykazał, iż postępowanie nie zostało skierowane do niewłaściwej osoby. Nie przedłożył żadnych dokumentów i dowodów na tę okoliczność. Z własnej woli nie uczestniczył w prowadzonym postępowaniu. Organ natomiast podjął wszelkie możliwe czynności dla należytego wyjaśnienia sprawy i był uprawniony, na podstawie zebranego materiału dowodowego do przyjęcia, że to skarżący naruszył pasa drogowy. Wykazał i udowodnił, że to właśnie skarżący naruszył pas drogowy. Podkreślić należy, że gruz i ziemia znajdowały się nie tylko w pasie drogowym, ale i nieruchomości skarżącego przylegającej do pasa, co dodatkowo potwierdza, iż wysypania ziemi i gruzu dokonał skarżący. Żaden właściciel nie tolerowałby bezprawnego zajęcia własnej nieruchomości. Tym samym zarzut nieustalenia, kto dokonał zajęcia pasa drogowego Sąd uznał za niezasadny. Także i pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia postępowania nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności nie jest trafny zarzut naruszenia art. 9 kpa. Z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że strona została prawidłowo poinformowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków w toczącym się postępowaniu, w szczególności podstawie i wysokości nałożonej kary. Skarżący, wbrew jego twierdzeniu, winien mieć świadomość bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Skarżący zarzuca także organowi wadliwości doręczania zawiadomienia o zakończeniu postępowania. Zostało ono doręczone ojcu skarżącego jako dorosłemu domownikowi domu. Podpisanie przez niego odbioru pisma jest jednoznaczne z przyjęciem, że zobowiązał się on doręczyć pismo adresatowi. Należy zauważyć, co wynika ze skargi, że zarówno skarżący jak i jego ojciec zamieszkują pod tym samym adresem – W. [...]. Zamieszkują w jednym gospodarstwie rodzinnym, mimo iż w dwóch różnych budynkach. Doręczenie zawiadomienia dorosłemu domownikowi nie narusza przepisu art. 43 kpa. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w wyroku.