I SA/Wa 1181/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Maria Tarnowska asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] w Ł. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] w Ł. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 1181/07 U Z A S A D N I E N I E Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. z dnia [...] listopada 1950 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], nr hip. [...], [...] rep.hip. Nr [...], stanowiącej własność M. i J. z C. małż. A. oraz A. i C. z O. małż. M., oraz orzeczenia z dnia [...] stycznia 1952 r., nr [...] utrzymującego w mocy orzeczenie z dnia [...] listopada 1950 r. W uzasadnieniu decyzji przestawiony został następujący stan prawny i faktyczny sprawy. Podstawę prawną orzeczeń z dnia [...] listopada 1950 r. i z dnia [...] stycznia 1952 r. stanowił art. 3 § 1 i art. 22 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. Nr 86, poz. 776 ze zm.) oraz art. 1 i art. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945 r. w brzmieniu ustawy z dnia 30 grudnia 1949 r. (Dz. U. Nr 65, poz. 527). Organ nadzoru miał więc zbadać, czy orzekając o wywłaszczeniu nieruchomości organ administracji nie naruszył wskazanych przepisów w sposób rażący. Art. 1 ust. 1 dekretu wskazywał na cele, dla których nieruchomość może zostać wywłaszczona, zaś art. 2 pkt 1 określał katalog nieruchomości, które mogły być wywłaszczone w trybie przewidzianym w dekrecie. Wywłaszczeniu podlegały nieruchomości, które w latach 1939-1945 były zajęte na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, bądź na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, na cele wojskowe, pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, pod zalesienia lub na melioracje, na cele użyteczności publicznej. Kolejna przesłanka jaka musiała być spełniona, to aby nieruchomość była nadal użytkowana na cele wymienione i została częściowo lub całkowicie zagospodarowana z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie jej było przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu, a także aby w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r., nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Wywłaszczona nieruchomość, jak to wynika z akt sprawy, w latach wojny była przejęta przez okupanta na Powiatowy Urząd [...] (z wyciągu z protokołu [...] plenarnego posiedzenia Powiatowej Rady Narodowej pow. Ł. z dnia [...] czerwca 1949 r.). Taki sposób użytkowania spełnia kolejny warunek wywłaszczenia a mianowicie, że nieruchomość była zajęta na cel użyteczności publicznej. Właściciele nieruchomości: A. i C. M., A. A. oraz J. A. pismem z dnia [...] kwietnia 1950 r. skierowanym do Prezydenta Miasta Ł. poinformowali o istnieniu postanowienia Sądu Grodzkiego w Ł. z dnia 15 maja 1945 r., nr [...] przywracającego posiadanie nieruchomości położonej przy ul. [...], a budynek jest użytkowany przez Wydział Powiatowy na podstawie najmu ustalonego postanowieniem z dnia [...] lutego 1946 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w odpowiedzi na powyższe pismo datowane na dzień 7 czerwca 1950 r. wypowiedział się, że podniesione przez właścicieli argumenty nie miały znaczenia dla toczącego się postępowania, ponadto że przywrócenie posiadania powinno być połączone z rzeczywistym władaniem, którego przedmiotem jest w chwili obecnej Wydział Powiatowy bez względu na władanie. Na wadliwość władania nieruchomością przez Skarb Państwa wskazywali właściciele także w sprzeciwie od wywłaszczenia z dnia [...] kwietnia 1950 r., w piśmie skierowanym do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ł., jak również na rozprawie odbytej w dniu 17 lipca 1950 r. Posiadania zależnego, jakim niewątpliwie jest najem nie można uznać za sprawowanie władztwa nad nieruchomością. Bowiem pojęcie "władania" odnoszące się do nieruchomości zajętych oznaczało posiadanie samoistne, władanie wbrew woli właściciela i dotyczyło faktycznego władztwa nad nieruchomością bez tytułu prawnego (orzeczenie z dnia 9 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 2349/00, LEX nr 126804). Fakt niewypełnienia przesłanek z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. świadczy o tym, iż wywłaszczenie spornej nieruchomości orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [..] listopada 1950 r. nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego, przy czym naruszenie to miało charakter rażący, co wypełnia przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a co zasadnie wskazano w decyzji z dnia [..] stycznia 2007 r. Co do nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez orzeczenia z roku 1950 i 1952 Minister stwierdził, że wywłaszczone działki to obecnie działki nr [...] i [...] i stanowią własność Województwa Ł. Potwierdza to decyzja Wojewody Ł. z dnia [...] maja 2002 r. Następnie aktem notarialnym Województwo przekazało nieruchomość wraz z zabudowaniami w nieodpłatne użytkowanie Wojewódzkiemu [...] w Ł. Nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło tego prawa. Nieodwracalność skutków prawnych związana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu przejmującego określone mienie na rzecz Skarbu Państwa, którego skutków organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji. Wydanie decyzji komunalizacyjnej nie jest nieodwracalnym skutkiem prawnym w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Nie stanowi również nieodwracalnego skutku prawnego nabycie przez [...] nieodpłatnego użytkowania nieruchomości. Nabycie nastąpiło na skutek decyzji komunalizacyjnej Wojewody z dnia [...] maja 2002 r. Ponadto nabycie nieodpłatne nie jest prawnie chronione. Także poniesienie nakładów na nieruchomości nie jest nieodwracalnym skutkiem prawnym. Dochodzenie nakładów może być przedmiotem postępowania cywilnego (por. uchwałę SN z 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92 - OSNCP 1992 z. 12, poz. 211). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wojewódzki [...] w Ł. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Budownictwa z [...] maja 2007 r. i [...] stycznia 2007 r. zarzucając im naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji uznanie, że orzeczenia o wywłaszczeniu nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych i wniósł o uchylenie tych decyzji. Własność spornej nieruchomości Skarbu Państwa przy ul. [...] w Ł. nabyło z dniem 1 stycznia 1999 r. Województwo Ł. na podstawie art. 60 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Nieruchomość ta od 1979 r. do [...] grudnia 1998 r. była we władaniu Wojewódzkiego w Ł., a po jej przekształceniu z dniem [...] grudnia 1998 r. w [...] zakład [...] przeszła we władanie skarżącego jako następcy prawnego Wojewódzkiego [...] w Ł.. Nabycie jej własności przez Województwo Ł. zostało stwierdzone decyzją Wojewody Ł. z dnia [...] maja 2002 r. Umową w formie aktu notarialnego rep. A. nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. Województwo Ł. oddało sporną nieruchomość w użytkowanie [...] na okres 20 lat, a to stosownie do art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 z późn. zm.). Przez ujawnienie w księdze wieczystej prawa użytkowania uzyskało ono skuteczność względem praw nabytych przez czynność prawną. Zgodnie z art. 252 kc skarżący [...] ma prawo do używania przedmiotowej nieruchomości i pobierania jej pożytków. Oznacza to, że odwrócenie (cofnięcie) skutków prawnych orzeczenia o wywłaszczeniu spornej nieruchomości wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego. Doszło bowiem do zawarcia cywilnoprawnej umowy (użytkowania) przy czym umowa ta – wbrew odmiennemu poglądowi wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – nie jest następstwem decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] maja 2002 r. Omawiana decyzja Wojewody nie ma bowiem konstytutywnego charakteru, lecz wyłącznie deklaratoryjny, ponieważ nabycie własności tej nieruchomości przez Województwo Ł. nastąpiło z dniem 1 stycznia 1999 r. ex lege. Nabycie to jest więc skutkiem unormowania zawartego w ustawie z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, a nie decyzji Wojewody Ł. Stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Ł. o wywłaszczeniu nieruchomości nie może więc być bezpośrednio źródłem nieważności czynności prawnej, jaką było oddanie nieruchomości skarżącemu w użytkowanie. Dlatego skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa wyłącznie przez sąd, dla organu administracji publicznej – ze względu na zakres jego kompetencji – jest nieodwracalny. Wynika to expressis verbis z powołanej w motywach zaskarżonej decyzji uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III. AZP 4/92. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z [...] stycznia 2007 r. powinny być uchylone. Odpowiadając na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga została uwzględniona, lecz z innych przyczyn niż w niej podane. Nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Oznacza to, że Sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Kierując się tą regułą Sąd uznał, że decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. wydana została z naruszeniem art. 10 k.p.a. Z chwilą śmierci uczestnika postępowania w jego prawa i obowiązki powinni wstąpić jego następcy prawni. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ posiadał informację w tym zakresie. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania następuje niezależnie od tego, czy niezachowanie tej zasady nastąpiło z winy organu. Ujawnienie, że przed wydaniem decyzji z [...] maja 2007 r. zmarł L. A. J. ([...] marca 2007 r.), jeden z uczestników postępowania powoduje, że decyzja ta wydana została z naruszeniem zasady z art. 10 k.p.a. stanowi to przesłankę wznowienia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uprawnia tym samym Sąd do uchylenia decyzji – niezależnie od tego, czy naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie uzależnia uchylenia decyzji z tego powodu od wpływu lub istotnego wpływu na wynik sprawy, tak jak uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego i z powodu naruszenia innych przepisów postępowania (lit. "a" i "c"). Tym samym Sąd stwierdzając naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania nie ma obowiązku badania, czy miało to jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Wystarczające jest stwierdzenie w postępowaniu sądowym, że doszło do naruszenia prawa, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. daje podstawę do uchylenia decyzji. Wobec powyższego Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b, art. 152 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.