VI SA/Wa 1807/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Katarzyna Grzelak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącego W. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Finansów decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku Pana W. P. – skarżącego - z dnia [...] lipca 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2007 r. postanowił utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Ustalono, że po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 1953 r. nr [...] zarządzającej przejęcie przez Bank G. wyszczególnionych w decyzji nieruchomości wchodzących w skład masy likwidacyjnej Banku [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 28 K.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 dekretu z dnia 25 października 1948 r. o zasadach i trybie likwidacji niektórych przedsiębiorstw bankowych w związku z art. 31a i 31 dekretu, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wyrażeniu nietrafnego poglądu, że akcjonariusz zlikwidowanego banku nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej zadysponowaniem mienia banku, podczas gdy akcjonariusz zlikwidowanego banku posiada indywidualny i konkretny interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, wynikający z art. 32 ust, 1 dekretu. Organ rozpatrując ponownie sprawę uznał, że osoba posiadająca akcje zlikwidowanej spółki nie może z tego tytułu wywodzić interesu prawnego dotyczącego majątku zlikwidowanej spółki. Zdaniem organu podobne zagadnienie prawne rozpatrywał Sąd Najwyższy, który w uchwale z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt III CZP 143/06, stwierdził, że: "jeżeli po wykreśleniu z rejestru spółki z o.o. okaże się, że pozostała po niej część majątku nieobjęta likwidacją, dopuszczalne jest ustanowienie likwidatora w celu dokończenia likwidacji." W sytuacji, gdy po wykreśleniu spółki z rejestru zostanie ujawniony majątek lub zostaną podjęte działania prawne w stosunku do pozostałego po likwidacji majątku spółki podmiotem właściwym do reprezentowania spraw związanych z nieobjętym likwidacją majątkiem spółki zarówno przed sądem powszechnym, jak i przed organami administracji państwowej, które wydawały decyzje związane z likwidacją spółki jest jej likwidator, a nie akcjonariusze legitymujący się akcjami nieistniejącej spółki. Zdaniem organu decyzja, której stwierdzenia nieważności domagał się wnioskodawca dotyczyła majątku spółki i że właściwymi do reprezentowania spółki w sprawach majątkowych były albo jej organy statutowe albo działający w jej imieniu likwidator, a zatem organ nie mógł uznać skarżącego za stronę niniejszego postępowania i z tego powodu orzekł jak na wstępie. Powyższą decyzję zaskarżył do sądu skarżący wskazując na naruszenie: - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 dekretu z dnia 25 października 1948 r. o zasadach i trybie likwidacji niektórych przedsiębiorstw bankowych w zw. z art. 31 a i art. 31 tegoż dekretu przez jego błędną wykładnię, polegającą na wyrażeniu nietrafnego poglądu, że akcjonariusz zlikwidowanego banku nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej zadysponowania mieniem tegoż banku po jego wykreśleniu z rejestru handlowego i ukończeniu likwidacji, podczas gdy akcjonariusz zlikwidowanego banku posiada indywidualny i konkretny interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, wynikający z art. 32 ust. 1 w/w dekretu. Biorąc to pod uwagę wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 1953 r., względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Ministrowi Finansów do ponownego rozpoznania i orzeczenia co do istoty sprawy, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Wskazał, iż istotą niniejszej sprawy jest dążenie skarżącego, który jest akcjonariuszem byłego Banku [...], do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 1953 r., którą to decyzją znaczny majątek zlikwidowanego Banku Z. S.A. z rażącym naruszeniem przepisów dekretu z dnia 25 października 1948 r. o zasadach i trybie likwidacji niektórych przedsiębiorstw bankowych został nieodpłatnie przekazany Bankowi G. Na podstawie art. 32 ust. 1 w/w dekretu akcjonariusz likwidowanego banku uczestniczy w nadwyżce pozostałej po spłacie roszczeń wierzycieli. Podniósł, że nie uzurpuje sobie prawa do reprezentowania zlikwidowanego d. Banku Z. S.A. Twierdzi, że przedmiotem sprawy niniejszej jest wyłącznie ochrona praw samego skarżącego, któremu dekret z 1948 r. przyznawał uprawnienie związane z faktem posiadania akcji likwidowanego banku. Jego zdaniem powołany przez organ w zaskarżonej decyzji wyrok Sądu Najwyższego w całości należy zaaprobować. Uważa, że stan, do którego odnosi się pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy powstać dopiero może w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji z 1953 r., albowiem wówczas zaistnieje sytuacja, gdy istnieją pewne składniki mienia zlikwidowanego banku, co pozwoli powołać likwidatora celem należytego, zgodnego z prawem dokończenia likwidacji. Wskazał, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu nie jest tożsamy z przymiotem strony pierwotnego postępowania, zakończonego decyzją Ministra Finansów z 1953 r. Uważa, że stroną postępowania nadzorczego (w tym o stwierdzenie nieważności decyzji) jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (np. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98). Wskazuje, że krąg podmiotów będących stronami tych postępowań może istotnie się wzajemnie różnić. Stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 1953 r., czego domaga się skarżący, znacząco kształtuje jego sferę prawną, gdyż pozwoli na przeprowadzenie właściwej, zgodnej z prawem, oceny możliwości udziału wnioskodawcy w nadwyżce, o której mowa w art. 32 ust. 1 dekretu z dnia 25 października 1948 r. o zasadach i trybie likwidacji niektórych przedsiębiorstw bankowych. Wskazuje, że o istnieniu takiej nadwyżki orzekać będzie kompetentny organ w innym postępowaniu. Do czasu należytego przeprowadzenia likwidacji majątku byłego Banku Z. S.A. nie jest możliwe dokonanie takiej oceny. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Definicję strony zawiera art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten był i nadal jest źródłem sporów w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego. Główna kontrowersja w doktrynie, określana często, jako spór o to, czy pojęcie strony ma charakter procesowy (subiektywny), czy materialny (obiektywny), sprowadza się do problemu, kto decyduje o uznaniu określonego podmiotu za stronę: sam ten podmiot, czy organ prowadzący postępowanie. Niekwestionowane jest na ogół prawo organu do kontroli, czy żądanie podmiotu zgłaszającego swój udział w postępowaniu rzeczywiście opiera się na interesie prawnym lub obowiązku. Chodzi natomiast o to, czy do czasu przeprowadzenia tej kontroli zgłaszający swój udział podmiot może być traktowany jako strona, co wiąże się również z tym, w jaki sposób organ ma rozstrzygnąć o uprawnieniach do udziału w postępowaniu. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Rozwinięta definicja "interesu prawnego" nawiązująca do poglądów Klonowickiego - (Strona w postępowaniu administracyjnym Lublin 1938 r.) została przedstawiona w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa B. Adamiak / J. Borkowskiego Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996 r. str. 194, a mianowicie, że "treścią tego pojęcia będzie publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego". Pojęcie "interes prawny", użyte w art. 28, rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Są to zawsze uprawnienia lub obowiązki w stosunkach prawnych z administracją państwową, przy czym właśnie organ administracyjny reprezentujący w danym stosunku prawnym administrację państwową upoważniony jest do tego, aby autorytatywnie je konkretyzować. (Za M. Jaśkowska i A. Wróbel, - Komentarz j.w. J. Filipek, Rola prawa w działalności administracyjnej państwa, Warszawa 1974, s. 113). Pojecie interesu prawnego, teoretycznie już wyjaśnione i nie budzące już sporów definicyjnych w doktrynie postępowania administracyjnego i w orzecznictwie, jest używane przez ustawodawcę administracyjno-prawnego w różnych kontekstach. Kształt tego interesu jest zawsze wyznaczony przez prawo materialne, może on zatem być różny wobec różnych regulacji prawnych. Jednocześnie, jeżeli interes prawny ma być podstawą legitymacji procesowej w jakimś postępowaniu, to będzie on różny w zależności od tego, jaki jest cel tego postępowania: czy jest to postępowanie jurysdykcyjne, kończące się decyzją administracyjną (określeniem konkretnych uprawnień lub obowiązków), czy jest to postępowanie kończące się wydaniem aktu, postępowanie egzekucyjne, czy też zmierza ono do kontroli jakiegoś aktu lub czynności. Konkretny kształt danego interesu prawnego pozostaje więc zawsze w jakiejś relacji do kształtu kompetencji, jaka pozwala danemu organowi administracyjnemu na zastosowanie prawa lub na kontrolę tego zastosowania. Szczególnymi cechami interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym, są: Pierwszą z nich jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, na której budowany jest jego interes prawny. Interes prawny musi być "własny", a nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdyby związki te miały charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny. Oznacza to, że jeżeli dana sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Na tym m. in. polega istota postępowania administracyjnego, że każda z działających w nim stron jest osobno powiązana stosunkiem prawnym wyrosłym z normy prawa materialnego z organem prowadzącym postępowanie. Ta norma decyduje o losach sprawy administracyjnej wobec każdej ze stron. Natomiast stosunki prawne między stronami, jeżeli nawet istnieją, nie mają znaczenia dla danej sprawy administracyjnej. Drugą ze szczególnych cech interesu prawnego jest jego realność. Nie może to być interes tylko przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale rzeczywiście istniejący (por. Jan Zimmermann OSP 1997, z. 4 str. 204). Autor artykułu "Strona w postępowaniu administracyjnym przed Prezesem UZP" interpretując treść art. 28 k.p.a. stwierdził, iż można uznać, że jest to przepis umożliwiający udział potencjalnej strony postępowania w celu ochrony swego publicznego prawa podmiotowego, o ile oczywiście zostaną spełnione dwie przesłanki wynikające z charakteru strony w postępowaniu administracyjnym. Po pierwsze - tylko osoba uczestnicząca faktycznie w sprawie może być stroną, a po drugie - musi być określony przepis prawny, który będzie chronił jej interes pozytywny lub negatywny. O charakterze strony nie może decydować sama wola osoby zainteresowanej. Należy wykazać istnienie interesu prawnego strony w danym przypadku. Interes prawny musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, a także aktualny. W przeciwnym razie nie można mówić o istnieniu interesu. O ocenie takiej decyduje przepis prawa materialnego w rozpoznawanej sprawie (por. A. Panasiuk. Strona w postępowaniu administracyjnym przed Prezesem UZP - Monitor Prawniczy 6/2001, str. 500). W świetle powyższego stwierdzić należy, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Oceniając ustalenia dokonane przez organ poprzez pryzmat przytoczonych wyżej powodów stwierdzić należy, organ nietrafnie ustalił, iż skarżący nie wskazuje na interes prawny. Jak słusznie wskazano w skardze krąg podmiotów będących stronami postępowań może istotnie się wzajemnie różnić. Przymiot strony w niniejszym postępowaniu nie jest tożsamy z przymiotem strony pierwotnego postępowania, zakończonego decyzją Ministra Finansów z 1953 r. Skarżący nie rości sobie prawa do reprezentowania zlikwidowanego dawnego Banku Z. S.A. ale zamierza ochronić swoje prawa, któremu dekret z 1948 r. przyznawał uprawnienie związane z faktem posiadania akcji likwidowanego banku. W ocenie sądu rozdysponowanie majątku banku bezpośrednio wpływa korzystnie na sferę prawną akcjonariusza. Rozdysponowanie majątku z naruszeniem prawa (pominięcie zasady odpłatności) może bezpośrednio pogorszyć sytuację akcjonariusza, który może zostać zaspokojony w wymiarze innym niż to zostało uczynione. Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonego orzeczenia. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i c. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi