VII SA/Wa 622/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2007 r. sprawy ze skarg M.M., T. M., R. R., W. S., B. D., M. C. oraz J. B. na decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. M. i T. M. kwotę 200 zł. (dwieście złotych) oraz na rzecz skarżących R. R., W.S., B. D., M. C. oraz J. B. kwoty po 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku Z. M., J. i B. B., R. R., W. i H. S., B. i S. D., M. i K. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak:[...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynika, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ww. decyzją z dnia [...] odmówił wszczęcia na wniosek skarżących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...], znak:[...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...], znak: [...] nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków "K." w B. – etap I. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu, iż przyczyną podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia było ustalenie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...], była przedmiotem weryfikacji Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 24 lutego 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2023/98 oddalił skargę. Taka sytuacja – zdaniem organu – powoduje, iż niedopuszczalne jest ponowne badanie, czy kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] dotknięta jest jedną z przesłanek określonych w art. 156 kpa, gdyż kwestia ta została już rozstrzygnięta w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rezultacie organ uznał, że podniesione przez skarżących argumenty dotyczące decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] i [...] stwierdzające nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej zabudowy, nie mogą mieć wpływu na zmianę zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z. M., J. B., R. R., W. S., B. D. oraz M. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż fakt stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej oczyszczalni ścieków powoduje, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...], znak: [...] nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków "K." w B.– etap I już w momencie jej podjęcia obarczona była wadą polegającą na niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazali, że w świetle prawa wykluczone jest wydanie pozwolenia na budowę w przypadku niezgodności projektu zagospodarowania przestrzennego terenu z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Jako nietrafne ocenili powołanie się przez organ na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, z dnia 24 lutego 2000r., który nie dotyczy w rzeczywistości problemu stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzją organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, choć z przyczyn odmiennych, niż zaprezentowane w skardze. Na wstępie należy podnieść, iż nietrafne są argumenty skarżących dotyczące nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...], znak: [...] nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków "K." w B. – etap I już w momencie jej podjęcia, ze względu na późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Należy zauważyć, że wspomniana okoliczność nie stanowi żadnej z enumeratywnie określonych przesłanek przepisu art. 156 kpa, lecz może być ewentualną przesłanką do wszczęcia innego postępowania nadzwyczajnego tj. wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1pkt 8 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Niezależnie od powyższego, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, że organ naruszył inne przepisy postępowania administracyjnego, a naruszenie to nie pozostało bez wpływu na wynik postępowania. Należy zaznaczyć, że postępowanie wstępne, poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczyć może jedynie kwestii formalnych, w szczególności np. legitymacji podmiotu wnoszącego żądanie, zbadania czy wniosek dotyczy decyzji lub innego aktu administracyjnego, nie zaś np. umowy cywilnoprawnej. Innymi słowy organ przed wszczęciem postępowania nieważnościowego i ewentualnym wydaniem decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania bada, czy jest ono w świetle prawa dopuszczalne ze względów przedmiotowych i podmiotowych. Wstępna ocena nie może natomiast dotyczyć wyjaśnienia kwestii, czy rzeczywiście w niniejszej sprawie wystąpiły przyczyny nieważności decyzji. Stanowisko takie zajmował w szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny (choć pojawiają się także orzeczenia o odmiennej treści). Tytułem przykładu można wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1994 r. sygn. akt I SA 1143/93 (publ. ONSA 1995, nr 3, poz. 145), w którym Sąd stwierdził, iż: "Organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 157 § 3 kpa) uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 kpa, organ może zadecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania". W rozstrzyganej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków "K." w B. – etap I, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 24 lutego 2000 r. oddalający skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. W rezultacie organ, powołując się na związanie wyrokiem NSA odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego. Tymczasem podkreślenia wymaga, że cytowany wyrok Sądu wiąże w przedmiotowej sprawie jedynie w płaszczyźnie merytorycznej wskazując na brak przesłanek określonych w art. 156 kpa, natomiast merytoryczny aspekt sprawy nie może przesądzać o dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powołany wyrok może być zatem podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, a nie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. W kontrolowanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał swoistego pomylenia trybów dokonując rozstrzygnięcia o niedopuszczalności postępowania z przyczyn formalnych i wskazując jednocześnie na związanie organu wyrokiem Sądu, który może być podstawą merytorycznej odmowy stwierdzenia nieważności. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 przedmiotowej ustawy.