II OSK 576/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. i E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 781/07 w sprawie ze skargi E. S. oraz E. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 781/07 oddalił skargę E. S. oraz E. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego symbolem C z garażem podziemnym w os. [...] przy ul. [...] róg [...] na działkach nr [...],[...],[...] obr. [...] w W.. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna ze zmianami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, zatwierdzonymi uchwałą nr VIII/75/99 Rady Gminy Warszawa-Targówek z dnia 22 kwietnia 1999 r. Złożone projekty są kompletne, zgodne z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, posiadają wymagane opinie, uzgodnienia i zostały sporządzone przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Ponadto inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania E. S. i E. S., umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie dotyczącej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że E. S. i E. S., jako właścicielkom lokalu w os. [...], przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali, nie posiadają one jednak interesu prawnego w myśl art. 28 k.p.a. W chwili wszczęcia postępowania w I instancji, problem posiadania czy nieposiadania przez odwołujące się przymiotu strony nie był rozważany i doszło do faktycznego dopuszczenia E. S. i E. S. do udziału w tym postępowaniu. Status prawny strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. musi wynikać jednak z przepisów prawa materialnego, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracji. W niniejszej sprawie tylko wspólnota mieszkaniowa, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, ze zm.), może posiadać przymiot strony postępowania, a nie poszczególni jej członkowie. Sprawami wspólnoty kieruje zarząd wspólnoty, który zgodnie z art. 22 powołanej ustawy podejmuje czynności zwykłego zarządu samodzielnie, a takimi niewątpliwie są powództwa sądowe czy wnioski skierowane do organów administracji publicznej. Przedmiotowa inwestycja jest kolejnym etapem budowy osiedla "[...]". Działka oznaczona nr ewid. [...], stanowi drogę wewnętrzną w tym osiedlu, umożliwiającą dojazd do budynku C. Współwłaścicielem tej działki jest sp. z o.o. "[...] II" oraz sp. z o.o. "[...]" i w częściach ułamkowych właściciele lokali wybudowanych już budynków przy ul. [...] i [...], w tym m. in. E. S. i E. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę E. S. i E. S. na powyższą decyzję wskazał, że zakres przedmiotowy rozpatrywanej sprawy sprowadza się do ustalenia czy skarżące, jako współwłaścicielki lokalu mieszkalnego nr [...] w bloku przy ul. [...], mają przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym. W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zakres stron postępowania zostaje ograniczony, bowiem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 powołanej ustawy. Jak wynika bezspornie z aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2006 r. (Repertorium A nr [...]) znajdującego się w aktach sprawy, obie skarżące uzyskały własność lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz udział w nieruchomościach wspólnych działek nr [...],[...],[...],[...] - jako związanych z własnością lokalu. Przepis art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, ze zm.) stanowi, że ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. A więc zgodnie z postanowieniami zawartymi w ustawie o własności lokali to właściciele poszczególnych wyodrębnionych lokali tworzą wspólnotę mieszkaniową, która powołana jest do zarządzania częścią wspólną nieruchomości. Stosownie do treści art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali nieruchomość wspólna obejmuje te fragmenty wspólnego budynku i gruntu, które nie służą wyłącznie do korzystania właścicielowi lokali. W związku z powyższym, Sąd stwierdził, że udziały w nieruchomościach wspólnych działek nr [...],[...],[...],[...], związanych z własnością lokalu nr [...] przy ul [...], których współwłaścicielkami są E. S. i E. S. - stanowią część wspólną nieruchomości, do której zarządzania jest powołana wyłącznie wspólnota mieszkaniowa. Ponadto, skarżące - jako właścicielki lokalu mieszkalnego nr [...], wraz z właścicielami innych lokali tworzą wspólnotę mieszkaniową, która zgodnie z art. 6 w/w ustawy jest powołana do reprezentowania interesów swoich członków. Zdaniem Sądu to wspólnota mieszkaniowa ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę, a nie skarżące. Zatem to ona może złożyć odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły E. S. i E. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 marca 2007 r., w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi skarżące zarzuciły naruszenie prawa materialnego tj. art 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię oraz przepisu art. 199 k.c., poprzez jego niezastosowanie, E. S. oraz E. S. swój interes prawny wywodzą z faktu, iż są współwłaścicielami działek, przez które odbywa się obsługa komunikacyjna osiedla, bezpośrednio pod oknami lokalu, którego są właścicielami. Skarżące zawarły dwie umowy dotyczące nabycia lokalu w budynku przy ulicy [...]: umowę o budowę lokalu nr KM [...] z dnia [...] października 2003 r. (umowa przyrzeczenia) oraz umowę w formie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2006 r. Rep. A nr [...] (umowa przyrzeczona). Zgodnie z wydanymi i opisanymi w obu powyższych umowach pozwoleniami na budowę, dokumentacją projektową osiedla oraz planem jego zagospodarowania, inwestor nie przewidział zlokalizowania drogi wewnętrznej stanowiącej obsługę komunikacyjną dla kolejnych etapów osiedla. Zgodnie z powołanymi powyżej dokumentami, inwestor przewidział jedynie drogę pożarową, a przede wszystkim, ogólnodostępny dla wszystkich mieszkańców plac zabaw. Zmiany planu zagospodarowania inwestor podjął decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., która została przez skarżące zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżące podkreśliły, że jako jedyni członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej nie przekazały inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym ich sytuacja różni się od sytuacji pozostałych członków Wspólnoty Mieszkaniowej. Zatem posiadają one indywidualny, własny interes prawny, co stanowi podstawę do występowania, jako strona w postępowaniu administracyjnym. Jako współwłaścicielki opisanej powyżej nieruchomości, mają bowiem interes prawny, żeby prawa do tej nieruchomości nie zostały uszczuplone. Zgodnie z treścią art. 199 k.c., do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W omawianym stanie faktycznym, inwestor nie posiadał zgody wszystkich współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W ocenie skarżących wykorzystanie nieruchomości na cele budowlane niewątpliwie stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd. W takim przypadku, inwestor powinien wystąpić do skarżących o udzielenie stosownej zgody, a w przypadku jej nieuzyskania, powinien wystąpić do Wspólnoty Mieszkaniowej o podjęcie stosownej uchwały. Inwestor nie podjął żadnej z tych czynności. W ocenie skarżących organ odwoławczy, a w konsekwencji również Wojewódzki Sąd Administracyjny, naruszył zasady opisane w art. 7 i 77 k.p.a. gdyż żaden z nich nie wyjaśnił czy inwestor składając wniosek o pozwolenie na budowę spełnił warunek określony w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zakres robót wynikający z projektu budowlanego wykracza poza zwykły zarząd nieruchomością wspólną i przewiduje konieczność korzystania między innymi z działki o nr ew. [...], a co za tym idzie obowiązkiem inwestora było uzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli na ich wykonanie. W piśmie z dnia 7 kwietnia 2009 r. skarżące uzupełniły uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej. Podniosły, że w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz w dniu wydania decyzji organu pierwszej instancji, jak również w dniu wniesienia odwołania, zarządu nieruchomością wspólną (działką nr [...]) nie sprawowała Wspólnota Mieszkaniowa, ale nadal inwestor. Skarżące miały zatem do dnia przejęcia obowiązków przez zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej legitymacje czynną i przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2006 r. została zaskarżona z powodu bezprawnych zmian dokonanych w zagospodarowaniu terenu dotyczącego działki nr ewid. [...]. Celem działania skarżących jest zapobiegnięcie, aby w wyniku planowanej realizacji przez inwestora kolejnego IV etapu osiedla "[...]", nie została zmniejszona wartość nabytego przez nie lokalu poprzez zmianę zlokalizowanej bezpośrednio pod ich oknami drogi pożarowej na drogę zapewniającą obsługę komunikacyjną całego osiedla "[...]" Skarżące podkreśliły, że zakres służebności ustanowionej umową z dnia [...] stycznia 2006 r. daje inwestorowi prawo przejazdu i przechodu, nie obejmuje natomiast budowy na nieruchomości drogi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania kasacyjnego "[...] II" sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie naruszył art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię oraz przepisu art. 199 k.c., poprzez jego niezastosowanie. Skarżące swój interes prawny wywodzą z faktu, iż są współwłaścicielami działki nr [...], przez którą odbywa się obsługa komunikacyjna osiedla, a w tym projektowanego budynku oznaczonego symbolem "C". Jak wynika z decyzji z dnia 14 lipca 2006 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę powyższego budynku na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] obręb [...] w W.. Również z załączonego do powyższej decyzji planu zagospodarowania terenu inwestycji, stanowiącego część projektu budowlanego, wynika, że przedmiotowa inwestycja obejmuje jedynie wyżej wymienione działki, nie obejmuje natomiast działki nr ewid. [...]. Skoro zatem działka ta nie wchodzi w skład terenu inwestycji, której dotyczy decyzja z dnia 14 lipca 2006 r., to błędny jest zarzut skarżących, że inwestor przed uzyskaniem powyższego pozwolenia na budowę, powinien był wykazać się prawem do dysponowania przedmiotową działką na cele budowlane, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Należy natomiast mieć na uwadze, że jak wynika z powołanej wyżej decyzji z dnia 14 lipca 2006 r., obszar oddziaływania projektowanego budynku "C" obejmuje działkę nr ewid. [...], stanowiącą drogę dojazdową do tego budynku. O tym jednak, że działka ta będzie stanowić drogę dojazdową przesądza decyzja Burmistrza Gminy Miasta Warszawa-Targówek z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany całego osiedla (jak wynika z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., str. 3, stanowi ona m. in. podstawę opracowania tego projektu) oraz decyzja Burmistrza Gminy Miasta Warszawa-Targówek z dnia [...] marca 2001 r. udzielająca pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych oznaczonych symbolami A--A", A-", A"", na terenie nieruchomości obejmującej m. in. działkę nr ewid. [...]. Decyzja powyższa została następnie zmieniona decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2006 r., w tym w zakresie ilości miejsc parkingowych na terenie powyższej inwestycji oraz lokalizacji tych miejsc i lokalizacji placu zabaw. Ocena prawidłowości tych decyzji oraz posiadania przez skarżące interesu prawnego do kwestionowania zawartych w nich rozstrzygnięć wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy. Prawidłowo zatem przyjął Sąd I instancji, że właściciele poszczególnych wyodrębnionych lokali tworzą Wspólnotę Mieszkaniową, która jest powołana do zarządzania częścią wspólną nieruchomości, a w tym działką nr ewid. [...]. Jak wynika z aktu notarialnego z dnia 18 stycznia 2006 r. Repertorium A nr [...] ustanawiającego na rzecz E. S. i E. S. odrębną własność lokalu w budynku przy ul. [...] i dokonującego jego sprzedaży, nieruchomość wspólną związaną z własnością tego lokalu stanowi prawo własności działek o nr [...],[...],[...] i [...] oraz części wspólnych tego budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali. Sposób zarząd nieruchomością wspólną ustalono w akcie notarialnym z dnia 24 listopada 2005 r. Repertorium A nr [...] w ten sposób, że będzie on sprawowany przez Wspólnotę Mieszkaniową tworzoną przez właścicieli lokali wchodzących w skład budynku przy ul. [...]. Wspólnota mieszkaniowa tworzy się z mocy prawa (art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali; Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, z późn. zm.), z chwilą ustanowienia co najmniej jednej odrębnej własności lokalu w danej nieruchomości. Wspólnota powstaje zatem samorzutnie, niezależnie od woli właścicieli lokali, a także bez potrzeby jakiejkolwiek jej rejestracji. Członkowstwo we wspólnocie mieszkaniowej ma charakter pochodny względem prawa własności lokalu wchodzącego w skład określonej nieruchomości (por. A. Doliwa Komentarz do ustawy o własności lokali, wyd. C.H. Beck 2006 r.). Podejmowanie czynności zarządu nieruchomością wspólną należy do kompetencji Wspólnoty Mieszkaniowej, która realizuje je pośrednio przez zarząd i uchwały zebrania właścicieli. Ustawa o własności lokali zróżnicowała zasady zarządu nieruchomością wspólną ze względu na kryterium liczby członków wspólnoty mieszkaniowej (liczby samodzielnych lokali mieszkalnych wchodzących w skład danej nieruchomości). Bezpośrednie sprawowanie zarządu przez samych właścicieli lokali, jako współwłaścicieli nieruchomości wspólnej na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym i Kodeksie postępowania cywilnego występuje jedynie w tzw. "wspólnocie małej", jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem (art. 19 ustawy o własności lokali). We wspólnotach "dużych", a więc takich jak w rozpatrywanej sprawie, współwłaściciele są obowiązani wybrać zarząd wspólnoty, sami natomiast mają prawo i obowiązek współdziałania w zarządzaniu nieruchomością wspólną, w szczególności przez uczestnictwo w zebraniach i podejmowanie uchwał (art. 20 i 23 ustawy o własności lokali). Wspólnotę Mieszkaniową na zewnątrz reprezentuje w takim przypadku zarząd. Na podstawie art. 6 ustawy o własności lokali i 28 k.p.a., zarząd wspólnoty reprezentuje ją również w postępowaniu administracyjnym. Ewentualne pominiecie wspólnoty w postępowaniu administracyjnym może kwestionować jedynie zarząd wspólnoty (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., IV SA 1317/97). Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.