I SA/Wa 1535/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie : WSA Elżbieta Sobielarska WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Izabela Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I Sa/Wa 1535/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa umorzyła postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Ż. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej we wsi P., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie P. jako działki nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Wojewoda Dolnośląski- działając z urzędu - stwierdził nabycie przez Gminę Ż. z mocy prawa nieodpłatnie własności opisanej na wstępie nieruchomości. Organ ustalił bowiem, że - na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) - sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, którą Państwo nabyło z mocy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Wojewoda powołując się na treść wypisu z ewidencji gruntów podkreślił, że wynikało z niego, iż przedmiotowe działki stanowiły własność Skarbu Państwa, a jako zarządcę wpisano [...] Dyrekcję [...] , Zarząd [...]. Nadmieniono też, że jeszcze przed wszczęciem postępowania komunalizacyjnego, P. S.A. z siedzibą w W. wystąpiła o wydanie decyzji o uwłaszczeniu Kolei na spornym gruncie. W związku z powyższym organ wojewódzki zauważył, że mienie będące we władaniu państwowych osób prawnych, które nie legitymują się tytułem prawnym do niego, w formie prawem przewidzianej, a taka sytuacja zachodziła w tej sprawie, należało do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, zatem podlegało komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły "P." S.A., zarzucając jej naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy z 10 maja 1990 r. a także art. 16 ustawy ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.). Odwołujący się podkreślił zwłaszcza, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione - warunkujące jej zaistnienie - przesłanki ustawowe. Sporne mienie - zdaniem P. - w dniu 27 maja 1990 r. nie należało do terenowych organów administracji państwowej bowiem stanowiło linię kolejową zaś P. prowadziło eksploatację wszystkich linii kolejowych obejmując je w zarząd. Z tego powodu odwołujący stał na stanowisku, że P. posiada tytuł prawno -rzeczowy do spornego mienia. Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej Komisja podniosła, że rzeczona nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. bezsprzecznie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż na tle przepisu art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. należy odróżnić władztwo administracyjnoprawne (imperium), które przysługiwało wyłącznie organom terenowym administracji państwowej, od władztwa cywilnoprawnego (dominium), które mogło przysługiwać m. in. przedsiębiorstwom państwowym. Podkreślono, że obecny trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (wcześniej: użytkowanie), który mógł być sprawowany m. in. również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał dawniej na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa, w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. Komisja podniosła także, że - zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, P. natomiast nie spełniały tych wymogów. Jako niezrozumiale organ uznał twierdzenie odwołującego, jakoby sformułowania art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) mogły stać na przeszkodzie komunalizacji rzeczonej nieruchomości. Z przepisów tych bowiem (w pierwotnym brzmieniu) - zdaniem Komisji - wynikało jedynie, że mienie P. stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, oraz że P. wykonywało wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Przepisy te nie kreowały ani nawet nie potwierdzały prawa zarządu P. w stosunku do konkretnych nieruchomości. Podniesiono także, że w dacie wejścia w życie Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" ( t.j. Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312 ) powyższa nieruchomość znajdowała się poza granicami II Rzeczypospolitej a ponadto, art. 3 rozporządzenia wspominał o zarządzie majątkiem ruchomym i nieruchomym jedynie w znaczeniu czynności (czyli wykonywania) zarządu, nie zaś tytułu prawnego do nieruchomości. Organ zaznaczył przy tym, że rozporządzenie to po II wojnie światowej było nowelizowane i art. 4 według tekstu jednolitego z 1948 r. wspominał o objęciu w zarząd i użytkowanie całego majątku nieruchomego ( "wszystkich linii kolejowych"). Również ten przepis Komisja zinterpretowała jako odnoszący się do czynności zarządu. Stanowisko organu znajdowało - jego zdaniem - pełne potwierdzenie w przepisach art. 34 art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm., w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dmą 12 kwietnia 2005 r., K 30/03, Dz. U. 69, poz. 625). Regulacje te bowiem zostały stworzone z uwagi z prawidłowo przyjętym założeniem, że P. S.A. nie może wykazać tytułu prawnego do znacznej części gruntów, znajdujących się w jej władaniu i dlatego, co najwyżej, może być traktowana jako ich posiadacz. W konkluzji Komisja przyjęła, iż zarząd nieruchomością nie mógł powstać na rzecz P. z mocy samego prawa. Akt taki bowiem musiałby wymieniać konkretnie oznaczone nieruchomości, co w przypadku P. nigdy nie miało miejsca. Ponieważ stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., Komisja akcentując, że w niniejszej sprawie Koleje nie były właścicielem rzeczonej nieruchomości ani też nie przysługiwało im do niej żadne prawo rzeczowe, nie rozpoznała merytorycznie odwołania a umorzyła postępowanie odwoławcze na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która wniosły "P." S.A. w W. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu i zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) poprzez jego wadliwe zastosowanie; art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca spółka nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy przepisów wynika, że strona skarżąca została powołana do wykonywania m.in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej; oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego. W tej sytuacji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania komunalizacyjnego. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę - pod względem zgodności z prawem - zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy nadmienić, że Sąd dokonując powyższej oceny nie jest związany granicami skargi ani zawartymi w niej wnioskami. Ponieważ rozpatrując niniejszą sprawę w powyższym kontekście Sąd uznał, że zaskarżona decyzja naruszała prawo, w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie, skutkowało to jej uchyleniem. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie, a więc osobie, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.). Interes prawny wynikać przy tym powinien z określonego przepisu prawa odnoszącego się do sytuacji prawnej danego podmiotu i najogólniej jest on rozumiany jako istniejąca rzeczywiście potrzeba ochrony prawnej. Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego należy stwierdzić, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo ustaliła, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) dokonywana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. dotyczy z jednej strony Skarbu Państwa, z drugiej zaś właściwej gminy nabywającej mienie. Przepis art. 5 ust. 1 wyznacza więc zasadniczy zakres podmiotowy postępowania w przedmiocie komunalizacji z mocy prawa. Należy jednak zwrócić uwagę, że źródeł interesu prawnego w sprawach o komunalizację mienia Skarbu Państwa z mocy prawa nie można ograniczać do powołanego art. 5 ust. 1, zwłaszcza gdy chodzi o złożone stany prawne wynikające z przekształceń dotyczących mienia Skarbu Państwa np. w przypadku uwłaszczenia. W tym miejscu trzeba podkreślić, że w dacie wszczęcia postępowania komunalizacyjnego obowiązywała już ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego - Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), która w art. 34 przewiduje możliwość nabycia przez P. - jako posiadacza gruntów będących własnością Skarbu Państwa - z mocy prawa, z dniem wejścia tej ustawy w życie, prawa użytkowania wieczystego tego gruntu. Przepis art. 34 ust. l powołanej wyżej ustawy stanowi, że grunty Skarbu Państwa będące własnością Skarbu Państwa znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P. co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. Na mocy tego przepisu uwłaszczenie P. następuje tylko wówczas, gdy nieruchomość na której powstaje prawo użytkowania wieczystego jest własnością Skarbu Państwa, a nie gminy. W dacie wydawania decyzji przez Wojewodę Dolnośląskiego t.j. w dniu [...] lutego 2007 r. - jak wspomniano wyżej - przepis art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. obowiązywał i dawał skarżącemu uprawnienie, wynikające z konkretnej normy prawa materialnego, do ubiegania się o prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości będącej przedmiotem decyzji organu I instancji, pod warunkiem jednak, że nieruchomość ta pozostanie własnością Skarbu Państwa. Decyzja Wojewody, stwierdzająca nabycie prawa własności nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę, wyklucza obecnie możliwość ubiegania się o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego przez Koleje. Z tego względu należało uznać, że toczące się postępowanie komunalizacyjne dotyczyło jednak interesu prawnego P. bowiem, interes ten skarżąca Spółka znajduje w tym przypadku w przepisie art. 34 ust. l powołanej wyżej ustawy z dnia 8 września 2000 r. Niezależnie od powyższego, stwierdzenie, że P. nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, było - w ocenie Sądu -przedwczesne. Przede wszystkim, choć organy powoływały się w uzasadnieniach swoich decyzji na treść wypisu z ewidencji gruntu, to należy zauważyć, iż tego rodzaju dokumentu w aktach sprawy brakuje a ma on niezaprzeczalnie istotne znaczenie. Znajduje się w aktach natomiast wypis z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Ż. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w Ż. z dnia [...] stycznia 1984 r. zatwierdzonego ponownie uchwałą Rady Gminy i Miasta Ż. Nr [...] z dnia 22 kwietnia 1992 r. ( który obowiązywał w dacie 31 grudnia 2003 r.). Wg tego dokumentu na terenie spornej nieruchomości istniała w 1982 r. Kolej Wąskotorowa P. [...], która w 1995 r. podlegała adaptacji do potrzeb gospodarki leśnej i częściowo przewozu osobowego. Zatem można domniemywać, że również w dniu 27 maja 1990 r. na tym terenie funkcjonowała linia kolejowa. Należałby zatem, z uwagi na wspomniane przez Komisje odmienności regulacyjne dotyczące mienia Kolei, rozważyć jednak, czy takiej sytuacji ocena istnienia bądź nieistnienia prawa zarządu może ograniczona tylko do możliwości wylegitymowania się przez P. decyzją o oddaniu nieruchomości w zarząd. Niezbędne byłoby w tym przypadku wyjaśnienie, na jakiej podstawie oparte było dysponowanie gruntem Skarbu Państwa przez P. Aktualnie można tylko zakładać, że przedmiotowe mienie stanowiło dawniej mienie kolei niemieckich, które strona polska przejęła. W dacie tego przejęcia obowiązywało wspomniane przez Komisję rozporządzenie z 1926 r. a wraz z nim art. 4 rozporządzenia, stanowiący o oddaniu przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe w użytkowanie i zarząd lub na własność przedsiębiorstwa majątku, który podlegał wyodrębnieniu z ogólnego majątku Skarbu Państwa. Trzeba zatem bardziej wnikliwie tę okoliczność rozważyć, czy powyższe nie oznaczało jednak, że jeżeli przedmiotowa nieruchomość przejęta została od kolei niemieckich, pozostawała w dyspozycji przedsiębiorstwa P., to z mocy prawa (art. 4 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r.) mógł jednak powstać w tym przypadku zarząd i użytkowanie tej nieruchomości. Z przedstawionych względów Sąd, uznając, że zaskarżona decyzja naruszała w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia art. 7, 28, 77 i 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku.