III SA/Kr 271/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia N SA Krystyna Kutzner Sędziowie NSA Wiesław Kisiel WSA Dorota Dąbek spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] na decyzję Kuratora Oświaty z dnia [...] Nr: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II zasądza od Kuratora Oświaty na rzecz strony skarżącej kwotę 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr, l - sentencja wyroku wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007r. Na podstawie decyzji nr [...], znak [...] z dnia [...] Prezydent Miasta w oparciu o art. 105 ust 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 roku: Dz. U. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 11b ust. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1999r. Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego (Dz. U. Nr 12, poz. 96 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dokonania przekształcenia Liceum Ogólnokształcącego [...] z siedzibą w K., ul. [...] prowadzonego przez Towarzystwo [...] z siedzibą w K., ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji powołał się na złożony przez skarżącego w dniu 22.09.2006 roku wniosek o zmianę we wpisie w ewidencji dotyczącą przekształcenia dotychczasowej szkoły w szkołę ponadgimnazjalną, uznając, że termin złożenia wniosku o dokonanie wpisu jest uchybiony wobec treści art. 11 b ust 2 ustawy Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego. Stanowi on bowiem, że "osoby prawne lub fizyczne prowadzące dotychczasowe niepubliczne szkoły ponadpodstawowe przekształcane zgodnie z art. 2c w szkoły ponadgimnazjalne, są obowiązane, nie później niż do 31 maja roku, w którym następuje przekształcenie danego typu szkoły, złożyć wnioski o dokonanie zmian we wpisach do ewidencji, dotyczące przekształcenia dotychczasowych szkół ponadpodstawowych w szkoły ponadgimnazjalne". W odwołaniu od tej decyzji Towarzystwo [...] podniosło, że jako trzyletnie Liceum Ogólnokształcące działa już od 1.09.2002 r. oraz że niezłożenie wniosku w terminie wskazanym przez organ wynikło z informacji otrzymanych od Kuratora, iż przekształcenie następuje z mocy prawa i nie jest potrzebny wpis do ewidencji. Kurator Oświaty orzekając jako organ II instancji, po rozpoznaniu odwołania skarżącego wydał w dniu [...] decyzję znak [...], mocą której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powołał art. 2 c ust. 1 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, z którego wynika, że z dniem 1 września 2002r. organy prowadzące dotychczasowe szkoły zasadnicze oraz szkoły średnie z wyjątkiem techników oraz liceów na podbudowie programowej szkoły zasadniczej, szkół policealnych i szkół pomaturalnych oraz szkół dla dorosłych, przekształcą je w typy szkół ponadgimnazjalnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a-d ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty. Zgodnie zaś z art. 11 b ust. 2 cytowanej ustawy, osoby prawne i osoby fizyczne prowadzące dotychczasowe niepubliczne szkoły ponadpodstawowe przekształcane zgodnie z art. 2c w szkoły ponadgimnazjalne, są obowiązane, nie później niż do dnia 31 maja roku, w którym następuje przekształcenie danego typu szkoły, złożyć wnioski o dokonanie zmian we wpisach do ewidencji, dotyczące przekształcenia dotychczasowych szkół ponadpodstawowych w szkoły ponadgimnazjalne. Organ wyjaśnił, że Liceum Ogólnokształcące [...] z siedzibą w K., w dniu wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego było szkołą średnią - czteroletnim liceum na podbudowie ośmioletniej szkoły podstawowej. Jego przekształcenie w trzyletnie liceum na podbudowie trzyletniego gimnazjum, w oparciu o przepisy w/w ustawy mogło nastąpić z dniem 1 września 2002r. pod warunkiem złożenia wniosku o dokonanie stosownej zmiany w tym zakresie przez osoby prowadzące szkołę w terminie do dnia 31 maja 2002 roku. Uchybienie temu terminowi jako terminowi prawa materialnego wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia prawa. W takim przypadku postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Towarzystwo [...] wnosząc o dokonanie zmiany we wpisie do ewidencji w dniu 22.09.2006r. uchybiło terminowi wskazanemu w art. 11 b ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, który minął w dniu 31 maja 2002r. Stąd też Kurator Oświatowy uznał decyzję Prezydenta Miasta za prawidłową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Towarzystwo [...] wnosząc o uchylenie decyzji Kuratora Oświaty podniosło, że niezależnie od ewentualnych błędów formalnych, zaistniałych wskutek błędnej interpretacji podanej mu informacji przez przedstawiciela władz oświatowych szkoła kontynuowała rzeczywistą działalność pedagogiczną. Za dokonaniem wpisu przemawiają zatem zasady słuszności i współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty, wnosząc o oddalenie skargi, podkreślił, że przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego wprowadzające nowe typy szkół dały osobom prowadzącym szkoły niepubliczne możliwość przekształcenia szkół dotychczas przez nich prowadzonych w nowe typy szkół. Przekształcenie to musiało być poprzedzone odpowiednim wpisem do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - o skutku analogicznym jak w przypadku wpisu nowej szkoły. Skoro szkoły ponadgimnazjalne na podbudowie programowej gimnazjów miały powstać z dniem 1 września 2002r., zatem słusznie ustawodawca wyznaczył termin do złożenia wniosków o dokonanie zmian we wpisach do ewidencji na dzień umożliwiający dokonanie stosownego wpisu przed tą datą. Towarzystwo [...] wnosząc o dokonanie zmiany we wpisie do ewidencji w dniu 22.09.2006r. uchybiło terminowi wskazanemu w art. 11 b ust. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, który minął w dniu 31 maja 2002r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności a więc zgodności z obowiązującym prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie Sądu wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Zaskarżone decyzje wydane zostały na podstawie ustawy z dnia 8 stycznia 1999r. Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego (Dz. U. nr 12, poz. 96 z późn. zm.). Z art. 2c ust. l tej ustawy wynika, iż z dniem l września 2002 r. organy prowadzące dotychczasowe szkoły zasadnicze oraz szkoły średnie z wyjątkiem techników oraz liceów na podbudowie programowej szkoły zasadniczej, szkół policealnych i szkół pomaturalnych oraz szkół dla dorosłych, przekształcą je w typy szkół ponadgimnazjalnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a-d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie zaś z art. 11b ust. 2 cytowanej ustawy, osoby prawne i osoby fizyczne prowadzące dotychczasowe niepubliczne szkoły ponadpodstawowe przekształcane zgodnie z art. 2c w szkoły ponadgimnazjalne, są obowiązane, nie później niż do dnia 31 maja roku, w którym następuje przekształcenie danego typu szkoły, złożyć wnioski o dokonanie zmian we wpisach do ewidencji, dotyczące przekształcenia dotychczasowych szkół ponadpodstawowych w szkoły ponadgimnazjalne. W art. 10 b tej ustawy, który na podstawie art. 11 b ust. 3 znajduje także odpowiednie zastosowanie do szkół niepublicznych, nałożono na organy prowadzące dotychczasowe publiczne szkoły ponadpodstawowe, w terminie do dnia 31 stycznia 2002r., obowiązek przygotowania dokumentów związanych odpowiednio z przekształceniem lub likwidacją dotychczasowych szkół ponadpodstawowych oraz tworzeniem szkół ponadgimnazjalnych w roku szkolnym 2002/2003, w szczególności akty przekształcenia lub likwidacji dotychczasowych szkół ponadpodstawowych oraz akty założycielskie i statuty szkół nowo zakładanych. Skarżące Towarzystwo [...] w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 8 stycznia 1999r. - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego było organem prowadzącym Prywatne Liceum Ogólnokształcące [...] z siedzibą w K., które było szkołą średnią - czteroletnim liceum na podbudowie ośmioletniej szkoły podstawowej, wpisanym do ewidencji szkół i placówek niepublicznych pod numerem [...] (k. 141). Jego przekształcenie w trzyletnie liceum na podbudowie trzyletniego gimnazjum, w oparciu o przepisy w/w ustawy (art. 2 c ust. 1 w związku z art. 2 pkt 3) mogło nastąpić z dniem 1 września 2002r. W dniu 15 maja 2002r. organ prowadzący szkołę, tj. zarząd Towarzystwa [...] podjął na podstawie art. 2c ust. 1 i art. 11b ust. 2 cyt. powyżej ustawy uchwałę o przekształceniu z dniem 1 września 2002r. czteroletniego Liceum Ogólnokształcącego na podbudowie ośmioletniej szkoły podstawowej w trzyletnie Liceum Ogólnokształcące na podbudowie trzyletniego gimnazjum (k. 134). W ślad za tym dokonano także stosownych zmian w statucie szkoły (k. 75). Tym samym zrealizowany został ustawowy wymóg przewidziany w art. 10 b cytowanej ustawy. Sąd nie podziela argumentacji organu administracyjnego przyjętej w zaskarżonej decyzji, że warunkiem dokonania przekształcenia szkoły było złożenie przez osoby prowadzące szkołę w terminie do dnia 31 maja 2002 roku wniosku o dokonanie stosownej zmiany w tym zakresie w ewidencji. W ocenie Sądu bowiem wpis zmian do ewidencji ma jedynie deklaratoryjny charakter, a termin wskazany w art. 11b ust. 2 ma jedynie instrukcyjny charakter. Wbrew zatem twierdzeniom organu uchybienie tego terminu nie może skutkować wygaśnięciem prawa do dokonania przekształcenia. Do wniosku takiego upoważnia wyraźna i jednoznaczna treść art. 2 c ust. 1 cytowanej ustawy, w którym ustawodawca wyraźnie stwierdza, że to organy prowadzące dotychczasowe szkoły przekształcą je z dniem 1 września 2002r. w typy szkół ponadgimnazjalnych. Powyższy pogląd potwierdza także użycie w cytowanym art. 11b ust. 2 sformułowania "następuje przekształcenie". Jest ono odmienne od użytego w ust. 1 tego przepisu trybu przyszłego "ma być utworzona". Ustawodawca celowo różnicuje użyte w ustawie sformułowania podkreślając, że w ustępie 1 dotyczącym zakładania szkoły konieczne jest złożenie wniosku o wpis do ewidencji i dopiero następnie, po dokonaniu tego wpisu dojdzie do utworzenia danej szkoły ("szkoła ma być utworzona"), w ustępie zaś 2 używa sformułowania "następuje przekształcenie" podkreślając, że to przekształcenie następuje niezależnie od wpisu zmian do ewidencji. Powyższe zasady dotyczące tworzenia i przekształcania szkół w terminach wskazanych w art. 2 cytowanej ustawy Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego mają charakter lex specialis w stosunku do ogólnych zasad dotyczących tworzenia szkół i dokonywania zmian we wpisach do ewidencji wynikających z ustawy o systemie oświaty. Należy jednak zauważyć, że te zasady szczególne, przyjęte przez ustawodawcę w stosunku do wprowadzania nowych typów szkół w związku z reformą ustroju szkolnego, oparte są na założeniach analogicznych do przyjętych przez ustawodawcę generalnie w procedurze zakładania szkół i dokonywania zmian przewidzianej w ustawie o systemie oświaty. Analiza treści ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty prowadzi bowiem do wniosku, że założenie szkoły może nastąpić dopiero po uzyskaniu wpisu do ewidencji (art. 82 ust. 1), natomiast zmiany istniejących już wpisów są dokonywane następczo (art. 82 ust. 5). Powyższy wniosek oparty na zasadzie spójności systemu prawnego potwierdza zatem prawidłowość powyżej dokonanej przez sąd wykładni treści art. 11b ust. 2 w związku z art. 2c ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego. Mając na uwadze powyżej przytoczone argumenty należy zatem stwierdzić, że uchybienie terminowi wskazanemu w art. 11b ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego nie mogło wywołać skutku prawnego w postaci wygaśnięcia prawa do przekształcenia szkoły, albowiem przekształcenie to następowało z mocy aktu organu prowadzącego szkołę. Z tego powodu Sąd orzekł jak w sentencji uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji umarzające postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe naruszają prawo. Dlatego też decyzje te zostały przez Sąd uchylone na podstawie art. 145 §1 pkt 1 litera a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależnie od przedstawionej powyżej argumentacji należy zwrócić uwagę na niekonsekwencję organów administracyjnych. Analiza stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że od dnia wskazanego w akcie przekształcenia organy te traktowały szkołę prowadzoną przez skarżące Towarzystwo jako przekształconą szkołę nowego typu. Natomiast w wyniku wydania zaskarżonej decyzji po kilku latach funkcjonowania tej szkoły same to zakwestionowały.