II SA/Kr 351/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Aldona Gąsecka - Duda Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi P.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia ekspertyzy technicznej uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...]r. znak: [...] zobowiązał P. S. - właściciela budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...] do doręczenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego powyższego budynku mieszkalnego wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane w terminie do [...] r. Jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia podano art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106 poz. 668), art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126) oraz art. 123 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpoznaniu odwołania właścicielki nieruchomości od powyższego postanowienia wydał w dniu [...] r. postanowienie znak [...], którym uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego zobowiązał P. S. do przedłożenia w terminie do dnia [...] r. ekspertyzy technicznej określającej stan techniczny budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w [...], a także zawierającej szczegółowy opis zakresu robót, które należy wykonać dla przywrócenia właściwego stanu technicznego obiektu i bezpiecznego jego dalszego użytkowania, wykonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Organ odwoławczy powołał się przy tym na art. 138 § 1 pkt 2, art. 123 i art. 144 k.p.a. oraz na art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 prawa budowlanego. W uzasadnieniu tego postanowienia organ II instancji wskazał, że oceniając zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy uznał zaskarżone postanowienie za zasadne, jednakże w związku z niedoprecyzowaniem żądania nim określonego, upływem terminu wyznaczonego do wypełnienia obowiązku, a także w zmienionym stanie prawnym organ odwoławczy zobligowany był do uchylenia tego postanowienia w całości i orzeczenia na nowo na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z brzmienia art. 81c ust. 2 prawa budowlanego wynika, iż warunkiem koniecznym i wystarczającym do żądania opinii bądź ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego obiektu budowlanego jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, przy czym przez należyty stan techniczny należy rozumieć stan pełnej sprawności obiektu nieposiadającego jakichkolwiek uszkodzeń. W przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania trybu art. 81c, bowiem PINB w trakcie kontroli obiektu stwierdził niewłaściwy stan techniczny elementów konstrukcyjnych przedmiotowego obiektu. Z uwagi na brak doprecyzowania żądania ze strony PINB, a także upływ terminu, w którym żądana opinia winna być przestawiona, organ odwoławczy w tym zakresie orzekł na nowo uchylając zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości. Zgodnie z art. 81c ust. 1 prawa budowlanego obowiązek dostarczenia opinii nałożono na właścicielkę obiektu P. S. Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu organ II instancji wyjaśnił, że dla niniejszego postępowania nie mają one istotnego znaczenia. Organ odwoławczy badał bowiem wyłącznie zasadność wydania postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, które nie kończy przedmiotowego postępowania, bowiem jego wydanie ma na celu umożliwienie zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego organowi I instancji do wydania rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Wszelkie uwagi dotyczące sposobu wszczęcia postępowania i stanu technicznego obiektu mogą być przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji w toku prowadzonego postępowania. Postanowienie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. S. zarzucając mu naruszenie art. 7, 8, 12 k.p.a. oraz art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane i na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi opisała bardzo zły stan techniczny budynku, który grozi zawaleniem. Podniosła, że na terenie przedmiotowego obiektu budowlanego nie były prowadzone żadne prace remontowo - budowlane mogące nasuwać wątpliwości co do jakości zastosowanych materiałów, odstępstw od projektu, popełnienia błędu w sztuce budowlanej itp. Nie zaistniała podstawowa przesłanka zastosowania art. 81c ust. 2 prawa budowlanego tj. uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku. Skarżąca zabiega o wymeldowanie zameldowanych tam osób, a w następnej kolejności o dokonanie rozbiórki obiektu, ponieważ nie zamierza go remontować. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że przedmiotowy budynek usytuowany jest w całości na działce nr [...], natomiast nr [...] jest niezabudowana, co uniemożliwia wykonanie postanowienia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżąca podniosła, że przedmiotowy budynek nadaje się wyłącznie do wyburzenia, a nie do przywrócenia właściwego stanu technicznego z uwagi na koszta. Ponadto skarżąca przedłożyła do akt sprawy kserokopię protokołu oględzin budynku z dnia [...] r. przeprowadzonych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] w którym stwierdzono, że budynek grozi zawaleniem i za jedynie celowe uważa się działania zabezpieczające w zakresie niezbędnym doraźnym do czasu opuszczenia budynku przez lokatora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające go postanowienie organu I instancji naruszają prawo w sposób, który uzasadnia ich uchylenie. Art. 81c ust. 2 prawa budowlanego upoważnia organy nadzoru budowlanego do wydania postanowienia o nałożeniu na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz na ich koszt. Obowiązek taki może zostać nałożony tylko w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Przepis ten należy rozpatrywać łącznie z innymi przepisami prawa budowlanego. Art. 66 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. W przypadku nie nadających się do remontu, odbudowy lub wykończenia obiektów niewykończonych lub nieużytkowanych należy nakazać rozbiórkę na podstawie art. 67 ust. 1 prawa budowlanego. Z kolei art. 68 ust. 1 reguluje postępowanie organów nadzoru budowlanego w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem. W takiej sytuacji właściwy organ jest obowiązany m. in. nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania. Jeżeli więc organ nadzoru budowlanego stwierdzi nieodpowiedni stan techniczny obiektu, powinien - w zależności od pozostałych okoliczności - nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, nakazać rozbiórkę obiektu bądź jego opróżnienie, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami art. 66 - 68 prawa budowlanego. Obowiązek przedłożenia opinii technicznej można nałożyć na właściciela tylko wówczas, gdy organ nadzoru budowlanego będzie miał uzasadnione wątpliwości, czy stan techniczny obiektu jest odpowiedni, czy nie. W niniejszej sprawie istnienia takich wątpliwości nie stwierdzono. W trakcie oględzin z dnia [...] r. organ I instancji ustalił, że budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym, a następnie wymienił te elementy obiektu, które są nieprawidłowe (m. in. zbutwiałe i częściowo zgnite ściany, ubytki desek w ścianach szczytowych, częściowo załamany dach, ubytki w pokryciu dachowym, nieszczelność pozostałej części pokrycia, zmurszały komin budynku). Uzasadnienie postanowienia I instancji jest więc wewnętrznie sprzeczne, bowiem mimo jednoznacznego stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku uznano, że budzi on uzasadnione wątpliwości. W pierwszej kolejności - wobec stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku - organ administracji winien był ocenić, czy tak daleko posunięta degradacja obiektu nie oznacza niebezpieczeństwa zawalenia się obiektu, a następnie powinien był wydać stosowną decyzję na podstawie art. 66 albo 68 prawa budowlanego. Te same zastrzeżenia odnoszą się do decyzji organu odwoławczego, który również nie wskazał na istnienie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu technicznego budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji oceniając stan techniczny budynku jako niewłaściwy. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że wydanie zaskarżonego postanowienia ma na celu umożliwienie zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego organowi I instancji do wydania rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Niezależne opracowanie w postaci ekspertyzy - sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia - umożliwi podjęcie rozstrzygnięcia w postaci nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu pełnej sprawności technicznej, bowiem winna ona zawierać, oprócz opisu stanu istniejącego, także wskazania robót jakie należy wykonać w przedmiotowym obiekcie. Taką argumentację należy ocenić w kontekście faktu, że nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji powinien rozstrzygać we własnym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. "c" prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy m. in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Przytoczone wyżej uzasadnienie decyzji II instancji wskazuje, że faktycznie nadzór budowlany w niniejszej sprawie chciał "wyręczyć się" stroną w wykonywaniu swoich ustawowych kompetencji. Ekspertyza techniczna miała bowiem zawierać "szczegółowy opis zakresu robót, które należy wykonać dla przywrócenia właściwego stanu technicznego obiektu i bezpiecznego jego dalszego użytkowania". Gdyby strona dostarczyła ekspertyzę, rola organu nadzoru budowlanego w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy ograniczyłaby się faktycznie do przepisania treści ekspertyzy do decyzji zobowiązującej skarżącą do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Należy więc ocenić, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do nałożenia na skarżącą obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, bowiem nie zaistniały wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego budynku. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzono również naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Zawiadomienie o oględzinach doręczono P. S. [...] r., a oględziny przeprowadzono 4 dni później. W ponownym postępowaniu należy ocenić ustalony stan faktyczny uwzględniając stanowisko właścicielki, zdaniem której przedmiotowy budynek nadaje się wyłącznie do wyburzenia, a jakikolwiek remont jest nieopłacalny. Zmuszanie jej do ponoszenia kosztów związanych z przywróceniem prawidłowego stanu technicznego budynku w sytuacji, gdy jest to całkowicie nieopłacalne nie jest prawidłowe. O niecelowości sporządzania ekspertyzy w obecnym stanie sprawy świadczy również protokół oględzin przeprowadzonych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] r. (k. [...] akt sądowych), z którego wynika, że budynek grozi zawaleniem i za jedynie celowe uważa się działania zabezpieczające w zakresie niezbędnym doraźnym do czasu opuszczenia budynku przez lokatora. Skarżąca z kolei powinna rozważyć możliwość zwrócenia się do organu administracji architektoniczno - budowlanej o wydanie pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku, niezależnie od postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji naruszono art. 81c ust. 2 prawa budowlanego oraz art. 79 § 1 k.p.a., dlatego też oba te postanowienia podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).