II SA/Sz 817/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk Meder /spr./, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi T. W. na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych o uprawnieniach szkół publicznych, oraz dla szkół ponadgimnazjalnych prowadzonych przez podmioty nie będące jednostkami samorządu terytorialnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Zarządu Powiatu na rzecz T. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Powiatu w C. uchwałą Nr [...] z dnia [...] ustanowiła tryb udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Powiatu C. ponadgimnazjalnym szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych. Zgodnie z § 7 uchwały jej wykonanie powierzono Zarządowi Powiatu w C. Organ ten uchwałą Nr [...] z dnia [...] ustalił wysokość dotacji dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych o uprawnieniach szkół publicznych oraz dla publicznych szkół ponadgimnazjalnych prowadzonych przez podmioty nie będące jednostkami samorządu terytorialnego. Zgodnie z § 1 pkt 2, 3 i 4 uchwały, ustalono kwoty miesięcznych dotacji na jednego ucznia w [...] r. dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonych przy C.E.O.: - P. L. O. - [...], - P. L. U. - [...], - P. P. S. Z. - [...]. Pismem z dnia [...] T. W. jako prowadząca szkoły wymienione w powołanym wyżej przepisie zwróciła się do Z. P. w C. o ponowne przeliczenie dotacji, albowiem według jej obliczeń zostały one obniżone o około 50%. Organ przychylając się do wniosku strony, postanowił ponownie przeanalizować kwoty dotacji, a nadto wystąpił do Ministerstwa Edukacji Narodowej o interpretację przepisów ustawy o systemie oświaty w zakresie dotyczącym uzależnienia wysokości dotacji od rodzaju szkoły. W dniu [...] T. W. wezwała Zarząd Powiatu w C. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały Nr [...] w ten sposób, by dotacja na jednego ucznia w P. L. O. oraz w P. L. O. przy C. E. O została ustalona w kwocie odpowiadającej co najmniej 50% ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. T. W. wskazała nadto, że najbliższym powiatem prowadzącym szkoły tego samego typu i rodzaju na które przyznano dotację, jest powiat stargardzki, nie zaś przyjęty przez Zarząd Powiatu w C powiat d. W odpowiedzi na wezwanie T. W., Starosta C. pismem z dnia [...] poinformował, że Zarząd Powiatu w C. podjął w dniu [...] uchwałę [...], w której odmówił uchylenia aktu, którego dotyczyło wezwanie z dnia [...]. Podniósł, że powiat c. prowadzi stacjonarne liceum ogólnokształcące dla dorosłych oraz liceum uzupełniające dla dorosłych i nie są to szkoły tożsame ze szkołami zaocznymi dla dorosłych, albowiem koszt utrzymania ucznia w tych szkołach ze względu na liczbę godzin nauczania jest wyższy. Organ wskazał również, że dotacja celowa co do zasady, ma charakter uznaniowy, w szczególności w zakresie wysokości, stąd też wnioskodawczyni nie przysługuje roszczenie o zwiększenie przyznanej kwoty dotacji. Pismem z dnia [...] T. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na uchwałę Nr [...] Zarządu Powiatu w C. z dnia [...]. w sprawie ustalenia dotacji dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych o uprawnieniach szkół publicznych oraz dla publicznych szkół ponadgimnazjalnych prowadzonych przez podmioty nie będące jednostkami samorządu terytorialnego domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały ewentualnie jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zarzucała zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 90 ust .3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, polegające na przyznaniu dotacji w niższej wysokości aniżeli wynika to z treści przepisu. W uzasadnieniu skargi T. W. podniosła, że naruszenie prawa w zaskarżonej uchwale nastąpiło na skutek błędnego przyjęcia, że dotacja na jednego ucznia w P. L. O. przy C. E. O. oraz w P. L. U. przy C. E. O. ma wynosić [...] złotych i została ustalona w oparciu o szkołę dla dorosłych prowadzoną przez Starostwo Powiatowe w D. Tymczasem w C. funkcjonuje szkoła publiczna - liceum ogólnokształcące dla dorosłych, która mogłaby stanowić podstawę dla prawidłowego ustalenia wysokości dotacji na jednego ucznia w szkołach prowadzonych przez skarżącą. T. W. powołując się na treść załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2007 (Dz.U. Nr 246, poz. 1799) podniosła również, że rozporządzenie to nie dzieli szkoły dla dorosłych na prowadzoną w formie wieczorowej i zaocznej. Wskazała nadto, że inne powiaty, m.in. stargardzki do którego zwróciła się z zapytaniem o wysokość dotacji, przy ustalaniu stawki dotacji nie stosują podziału na szkoły prowadzone w formie wieczorowej i zaocznej. Skarżąca podała, że przed wniesieniem skargi do Sądu wystąpiła do Zarządu Powiatu w C. z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa, jednakże wezwanie to organ odrzucił. Zarząd Powiatu w C. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że podstawą wniesienia skargi jest twierdzenie skarżącej, iż organ ustalający wysokość dotacji dla placówki oświatowej nie powinien uwzględniać różnic w formie prowadzenia przez nią szkoleń, tj. stacjonarnej czy zaocznej. Skarżąca kwestionowała nadto oparcie wysokości dotacji o informacje udzielone przez powiat drawski, nie zaś w oparciu o informacje udzielone przez powiat stargardzki. Zarząd Powiatu w C. uznał argumenty podniesione w skardze za bezzasadne, albowiem wbrew twierdzeniom skarżącej nie można porównywać kosztów poniesionych przez powiat na prowadzenie szkół stacjonarnych dla dorosłych ze szkołami dla dorosłych prowadzonych w systemie zaocznym. Powiat C. prowadzi liceum ogólnokształcące dla dorosłych i liceum uzupełniające, jednak obie te szkoły mają charakter stacjonarny. Z tego powodu do ustalenia wysokości dotacji przyjęto koszty ponoszone przez najbliższy powiat w szkołach publicznych: zaocznym liceum ogólnokształcącym dla dorosłych oraz zaocznym uzupełniającym liceum ogólnokształcącym. Powiat d. graniczy z powiatem c. i jako jedyny udzielił informacji w sprawie kosztów utrzymania ucznia w liceach ogólnokształcących dla dorosłych prowadzonych w formie zaocznej. Organ podniósł również, że przepisy prawa nie określają zasad podziału otrzymanej przez jednostkę samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej pomiędzy poszczególne podmioty działające na obszarze tej jednostki samorządu terytorialnego. Zasady ustala sama jednostka, a dotacje co do zasady mają charakter uznaniowy i skarżącej nie przysługuje roszczenie o zwiększenie kwoty przyznanej dotacji. Ustalenie dotacji nastąpiło z uwzględnieniem wszelkich okoliczności prowadzonej działalności oświatowej i z należytą starannością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi oraz trafności ich wykładni. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznający skargę - w tej sprawie na uchwałę organu powiatu - jest zobligowany do zbadania jej zgodności z prawem pod kątem wszechstronnego rozważenia wszystkich jej przepisów i ustalenia, czy żaden z nich nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Zgodnie z art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawach z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Badając warunki formalne skargi Sąd stwierdził, że z uwagi na przedmiot regulacji uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nadto do usunięcia naruszenia prawa został wezwany organ, który podjął zaskarżoną uchwałę, a skargę wniesiono w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na to wezwanie. Przechodząc na grunt sprawy będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd stwierdzić należało, że zaskarżona uchwałą nie jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz uchwałą [...] Rady Powiatu w C. z dnia [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Powiatu C. ponadgimnazjalnym szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych. Zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych , w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. W uchwale Rady Powiatu w C. powtórzono treść art. 90 ust. 3 powołanej ustawy oraz powierzono jej wykonanie Zarządowi Powiatu. Na tej podstawie organ ten podjął uchwałę nr [...], która jest przedmiotem badania legalności przez Sąd. Zarząd Powiatu posiadał kompetencję do wydania zaskarżonej uchwały, albowiem zgodnie z art. 26 ustawy o samorządzie powiatu jest organem wykonawczym powiatu a Rada Powiatu w C. uchwałą Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu powiatu choszczeńskiego ponadgimnazjalnym szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych powierzyła wykonanie tej uchwały Zarządowi Powiatu. Jednakże w ocenie Sądu zaskarżona uchwała Nr [...] narusza prawo. Ustalając miesięczną stawkę dotacji na rok [...] na jednego ucznia dla szkół niepublicznych dla dorosłych prowadzonych przez skarżącą, uchwała winna wskazywać konkretnie podstawę wyliczenia owej dotacji, to znaczy winna wskazywać w oparciu o wydatki bieżące której szkoły, ponoszonych przez dany powiat, została ustalona. Wskazanie wyłącznie konkretnych kwot dotacji uniemożliwia zbadanie legalności aktu prawnego, który kwoty te określa. Jest to o tyle istotne, że ustawodawca w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, a organ stanowiący powiatu w uchwale Nr [...] z dnia [...], określili sposób ustalania dotacji dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych o uprawnieniach szkół publicznych zarówno w sytuacji, gdy szkołą tego samego typu i rodzaju znajduje się na terenie powiatu jak i w sytuacji, gdy szkoła danego typu i rodzaju na terenie powiatu nie występuje. Zdaniem Sądu, uchwała jednostki samorządu terytorialnego wydana na podstawie konkretnego przepisu ustawowego winna być tak skonstruowana, by poprzez zestawienie treści przepisu stanowiącego podstawę jej wydania oraz treści samego aktu była możliwa ocena jego legalności. Lakoniczna treść uchwały Zarządu Powiatu w C. Nr [...] taką ocenę uniemożliwia, albowiem nie wskazano wbrew treści art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, jakimi kryteriami kierował się organ wykonawczy powiatu ustalając zróżnicowane stawki dotacji dla szkół wymienionych w § 1 i § 2 tego aktu. Załączona do akt administracyjnych sprawy korespondencja ze skarżącą, jako jedną z adresatek uchwały, nie może zastąpić treści, które winny znaleźć się w będącym przedmiotem skargi akcie prawnym. Nie jest zatem właściwe, że skarżąca wyłącznie w korespondencji ze Starostwem Powiatowym w C. została poinformowana, iż do ustalenia dotacji przyjęto wydatki ponoszone przez powiat d. na jednego słuchacza kształcącego się w zaocznym liceum ogólnokształcącym oraz uzupełniającym liceum ogólnokształcącym dla dorosłych. Podstawa ustalenia wysokości dotacji dla poszczególnych szkół niepublicznych powinna wynikać wprost z treści uchwały w sprawie ustalenia wysokości dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych. W związku z powyższym na podstawie art. 147 § 1 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzeczono jak w sentencji.