II GSK 512/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Jerzy Sulimierski (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 2087/07 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 2087/07 oddalił skargę J. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Sąd orzekał w oparciu o następujący stan faktyczny: J. B. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2006 r. zwróciła się do ZUS Oddział w S. o umorzenie jej zadłużenia z tytułu składek związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą za okres od 1999 r. do 31 października 2006 r. W uzupełnieniu wniosku podała, że jej wniosek spowodowany jest nierentownością prowadzonego sklepu wynikającą z bliskości supermarketów, co powoduje, że zmuszona jest zakończyć działalność z dniem 31 stycznia 2007 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] ZUS odmówił umorzenia należności na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy poczynając od określonych miesięcy 1999 r. do października 2006 r. w kwotach szczegółowo określonych w decyzji. Organ ustalił, że wnioskodawczyni prowadząc działalność gospodarczą od 5 listopada 1996 r., w okresie od września 1999 r. do października 2006 r. dopuściła do powstania zaległości w składkach na łączną kwotę 45.912, 17 zł. Od marca 2003 r. prowadzone jest nieskutecznie wobec niej postępowanie egzekucyjne. ZUS uznał, że w przypadku wnioskodawczyni nie zachodzi całkowita nieściągalność należności co skutkuje brakiem podstaw do rozważania wniosku w oparciu o to kryterium. Ponadto sytuacja życiowa i materialna wnioskodawczyni nie powoduje by można było uznać, że za umorzeniem składek przemawia jej ważny interes. J. B., wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazała, że za uwzględnieniem wniosku w odniesieniu do części należności (ubocznych) przemawia jej zła sytuacja materialna i brak dochodów oraz zadeklarowała chęć spłacania należności w ratach. Do wniosku załączyła wyrok Sądu Rejonowego nakazujący eksmisję z lokalu mieszkalnego, bez prawa do lokalu socjalnego, zawiadomienie Komornika o wszczęciu egzekucji oraz wezwanie do opuszczenia i opróżnienia lokalu mieszkalnego położonego we wsi R. i wydanie go wierzycielowi. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, orzekając na skutek powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskodawczyni wraz z mężem jest użytkowniczką wieczystą zabudowanej działki położonej we wsi R. Pozostaje na utrzymaniu męża, który pracuje w firmie H. i jego wynagrodzenie w miesiącu marcu wyniosło ok. 2500 zł, nie ma na utrzymaniu dzieci. Wnioskodawczyni od 1 marca 2007 r. zatrudniona jest na umowę zlecenia u A. G. z miesięcznym wynagrodzeniem w kwocie 100 zł. brutto. Ma zaległości wobec Urzędu Skarbowego w wysokości 1200 zł. Należności z tytułu składek objęte są postępowaniem egzekucyjnym i istnieje możliwość ustanowienia hipoteki na nieruchomości położonej w miejscowości R. W ocenie organu dochody osiągane przez męża wnioskodawczyni są wystarczające dla zabezpieczenia niezbędnych potrzeb rodziny. W odniesieniu do strony nie zachodzi zatem całkowita nieściągalność, co uniemożliwia rozstrzyganie o możliwości umorzenia należności na tej podstawie, określonej treścią art. 28 u.s.u.s. Sytuacja majątkowa strony nie jest wyjątkowo trudna, a płatności związane z utrzymaniem i wykazywane rachunkami, nie udowadniają tego, że zachodzą okoliczności nakazujące uwzględnienie wniosku ze względu na ważny interes strony w sytuacjach o jakich m.in. jest mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Oddalając skargę J. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i nie uwzględnił faktu, że skarżąca mieszka z córką i jej rodziną, co jak należy rozumieć ma znaczenie - mimo, że strona wprost tego nie wskazała - dla sytuacji materialnej strony i jej możliwości spłacenia zadłużenia. Sąd podkreślił, że w trakcie postępowania administracyjnego strona nie wskazywała, że mieszkała z córką i jej rodziną i pozostaje z nią we wspólnym gospodarstwie domowym. Wyklucza to tym samym możliwość dokonywania oceny znaczenia tego faktu dla sprawy i możliwości płatniczych strony z tego powodu. Okoliczność ta nie została również wyjaśniona w skardze. W tym kontekście Sąd nie może uznać trafności zarzutu naruszenia zasady dotyczącej informowania strony o okolicznościach sprawy mogących mieć znaczenie dla sprawy ( art. 9 k.p.a.), ponieważ nie można wymagać od organu ażeby bez żadnych ku temu przesłanek ustalał, czy skarżąca pozostaje we wspólności domowej z córką i jej rodziną, tym bardziej, że w kwestionariuszu o możliwościach płatniczych z dnia 8 grudnia 2006 r. skarżąca podała, że ma 2 dorosłych dzieci pozostających na własnym utrzymaniu. Mając to na uwadze Sąd uznał, że organ prawidłowo ustalił stan rodzinny i materialny strony oraz dochody, którymi dysponuje wraz z mężem, co pozwoliło na przyjęcie, że w odniesieniu do niej brak jest możliwości zastosowania przesłanki całkowitej nieściągalności. Za ewentualnym umorzeniem należności (w tym częściowo) nie przemawia również ważny interes wnioskodawczyni. Wbrew argumentom skarżącej, organ rozpoznał sprawę nie tylko z punktu widzenia możliwości zastosowania treści art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, lecz również w kontekście treści art. 28 ust. 3a tej ustawy w zw. z treścią rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Wynika to z treści uzasadnienia organu, w którym wprost przywołano wspomniane rozporządzenie wyjaśniając brak podstaw do jego zastosowania. W ocenie Sądu organ rozpoznał sprawę rozważając sytuację strony i wskazując, iż pozwala ona na spłatę istniejącego zadłużenia. Sąd podzielił stanowisko organu, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest decyzją uznaniową, podejmowaną po rozważeniu indywidualnej sytuacji strony. W ocenie Sądu brak jest również, podstaw do uznania, że organ naruszył treść art. 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dotyczącego możliwości rozłożenia na wniosek strony istniejącej zaległości na raty. Ewentualne uwzględnienie takiego wniosku następuje bowiem w odrębnym postępowaniu - w drodze umowy stron. W związku z tym zgłoszony przez stronę wniosek będzie bez wątpienia rozpoznany. J. B. w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz dokonanie błędnej kontroli sądowej - wykładni prawa, poprzez rażące naruszenie: - art. 16 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia sądu przez skład, w którym jeden z członków nie był sędzią, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że w rozważanym stanie faktycznym i prawnym nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy, - przez dokonanie błędnej kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego poprzez pominięcie faktu, iż organ rozpatrujący sprawę naruszył zasadę wyrażoną w art. 7 k.p.a. poprzez niedouczenie strony o przysługujących jej prawach i możliwości zgłaszania wszelkich dowodów mających wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, - poprzez dokonanie błędnej kontroli polegającej na tym, że Sąd I instancji pominął fakt, że organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pozbawił stronę czynnego udziału w postępowaniu naruszając zasadę wyrażoną w art. 10 k.p.a., która mogła mieć wpływ na wydanie orzeczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a, z uwagi na to, że skład sądu był sprzeczny z prawem, ponieważ zasiadała w nim osoba niebędąca sędzia, tj. asesor sądowy. Zdaniem strony, taki skład sędziowski jest sprzeczny z art. 16 § 1 p.p.s.a., stosownie do treści którego sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów z zastrzeżeniem art. 16 § 2 i § 3 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej, organ orzekający w sprawie, jak i sąd badający legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie wzięły pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej. Skarżąca, w wyniku eksmisji bez prawa do lokalu socjalnego, została pozbawiona lokalu mieszkalnego w wyniku wydania błędnego postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku po ojcu. Skarżąca zabezpieczając podstawową potrzebę zapewnienia sobie lokalu zadłużyła się zaciągając kredyt hipoteczny na lokal mieszkalny składający się z kuchni, pokoju i łazienki. W tej sytuacji, w ocenie skarżącej, za umorzeniem zaległych należności z tytułu składek przemawia jej ważny interes. Sąd zaś nie dokonał oceny przesłanek wynikających z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ponadto, skarżąca wskazała, że prowadzone było wobec niej postępowanie egzekucyjne z tytułu bezumownego korzystania z lokalu mieszkalnego. Skarżąca podniosła także, iż w trakcie postępowania nie została pouczona o przysługujących jej prawach, wynikających z art. 7 k.p.a., w szczególności nie wyjaśniono jej jakie przesłanki warunkują umorzenie należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz nie została pouczona o środkach dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a z uwagi na niewskazanie podstawy prawnej, a szczególności nie rozważenie przesłanek wynikających z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń zdrowotnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w tym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej uznać należy, że podniesiony zarzut naruszenia art. 16 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia przez sprzeczny z prawem skład sądu orzekającego w I instancji, gdyż uczestniczył w nim asesor sądowy, jest niezasadny i w związku z tym nie zachodzi nieważność postępowania przewidziana w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepisy kształtujące instytucję asesora sądowego były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06 (OTK-A 2007, Nr 9, poz. 108 - w druku) Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 135 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.), zwanej dalej u.s.p., jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku TK wyjaśnił, że "stwierdzenie niekonstytucyjności art. 135 § 1 u.s.p. oznacza, że nie podlega kompetencji Ministra Sprawiedliwości powierzanie asesorom sądowym wykonywania czynności sędziowskich. Asesorzy, którym Minister Sprawiedliwości powierzył wykonywanie czynności sędziowskich, nie będą mieli w swych kompetencjach wykonywania tych czynności. Sprawy zawisłe przed sądami rejonowymi nie będą mogły być rozpoznawane z udziałem asesorów i muszą zostać przejęte przez obecnie zatrudnionych sędziów." Z tego względu Trybunał orzekł, że art. 135 § 1 u.s.p. traci moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że do czasu utraty mocy obowiązującej art. 135 ust. 1 u.s.p. należy stosować przepisy dotychczasowe. Rozważając zakres stwierdzonej niekonstytucyjności Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wyrok dotyczy przepisów ustrojowych, z których korzystano przy wydawaniu wszystkich rozstrzygnięć z udziałem asesorów. W tej sytuacji, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rodzi się pytanie "...o związek między faktem niekonstytucyjności wskazanych przepisów ustrojowych a skutecznością wyroków dotychczas wydanych przez asesorów. Należy podkreślić, że wyroki wydane w okresie, w którym z punktu widzenia obowiązującego standardu konstytucyjnego powierzenie asesorom orzekania nie było podważane, nie mogą być kwestionowane. W szczególności błędem byłoby dopatrywanie się jakiejkolwiek analogii z sytuacją, gdy rozstrzygnięcie zostało wydane przez organ niewłaściwy, źle legitymizowany lub niewłaściwie obsadzony. Dopiero bowiem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ratione imperii doprowadziło do obalenia domniemania konstytucyjności zakwestionowanej normy. W wyniku promulgacji orzeczenia Trybunału, po upływie osiemnastomiesięcznego terminu odroczenia, w wypadku braku zmiany przez ustawodawcę zakwestionowanej normy - niniejszy wyrok doprowadzi do eliminacji niekonstytucyjnego przepisu z systemu prawa. Do tego czasu rozstrzygnięcia wydawane przez asesorów są - z konstytucyjnego punktu widzenia dopuszczalne." Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wprawdzie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy tych unormowań, które kształtują instytucję asesora sądu powszechnego, jednakże, z uwagi na podobieństwo regulacji, stanowisko wyrażone w powołanym wyroku Trybunału należy odnieść do instytucji asesora w ujęciu ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Na tle rozważanego zarzutu kasacyjnego uwzględnienia wymaga w szczególności stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, że nawet stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu przyznającego kompetencję do powierzania asesorowi sądowemu pełnienia czynności sędziowskich na czas oznaczony, nie może stanowić podstawy do kwestionowania udziału asesora w wydawaniu wyroków w okresie obowiązywania niekonstytucyjnego przepisu. W związku z tym, udział w składzie orzekającym asesora sądowego, któremu na podstawie art. 26 § 2 p.u.s.a. powierzono pełnienie czynności sędziowskich, nie powinien być traktowany jako sprzeczny z przepisami prawa. Tym samym brak jest przesłanek do uznania, że w takim wypadku zaistniała przyczyna nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest między innymi obowiązek podjęcia działań prawodawczych koniecznych do przywrócenia stanu konstytucyjności. Termin odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, ustalony w sentencji wyroku stanowi dla ustawodawcy maksymalne granice czasowe wprowadzenia w życie nowych regulacji. Z uwagi na wskazane podobieństwo statusu asesora sądu powszechnego i asesora sądu administracyjnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinno budzić wątpliwości, że unormowanie tej materii przez racjonalnego ustawodawcę dotyczyć będzie zarówno ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych jak i ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w stanie sprawy nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek. Stosownie do art. 28 ust. 2 powyższej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3 ustawy ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie stanowi zamknięty katalog. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje możliwość umorzenia tych należności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował art. 28 ust. 2 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma możliwość, a nie obowiązek umorzenia należności w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 cytowanej ustawy lub ww. rozporządzenia. Wytyczne, którymi powinien kierować się organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje powyższe rozporządzenie, którego § 3 stanowi, że zaległe odsetki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż sprawy dotyczące umarzania składek na ubezpieczenie społeczne załatwiane są w ramach uznania administracyjnego, co ma wpływ na sposób dokonywania przez Sąd I instancji sądowoadministracyjnej kontroli konkretnych postępowań prowadzonych przez ZUS w tym zakresie. Sąd administracyjny nie może narzucić organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia np. o umorzeniu składek, bowiem jest to wyłączna kompetencja samego organu. Rola sądu sprowadza się - w pewnym uproszczeniu - do zbadania sposobu dojścia przez organ do decyzji w tym przedmiocie. Kontrolowane jest zatem postępowanie prowadzone przez organ, w efekcie którego wydano kwestionowane decyzje. Sąd bada zatem czy organ poprowadził w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe, czy zebrał w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy oraz czy odniósł się w sposób właściwy do zgromadzonych w tym postępowaniu dowodów. W omawianym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza naruszeń prawa. Skarżąca niesłusznie zarzuciła dokonanie przez Sąd I instancji błędnej kontroli decyzji administracyjnej poprzez pominięcie takich okoliczności faktycznych, jak brak pouczenia strony o przysługujących jej prawach w toku postępowania administracyjnego, czy pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji podjął wszechstronne działania kontrolne. Skarżąca nie wyjaśniła, w jaki sposób, jej zdaniem, została pozbawiona czynnego udziału i jaki miało to wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.