II SA/Kr 1/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Aldona Gąsecka - Duda Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M.W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] w przedmiocie wymierzenia kary skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] - wydanym po rozpatrzeniu zażalenia M. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].08.2006 r. znak: [...], którym wymierzono inwestorowi M. W. karę w wysokości [...] zł z tytułu stwierdzonych w trakcie obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu [...].07.2006 r. Nr [...] nieprawidłowości prowadzenia budowy w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. c oraz art. 59a ust. 2 lit. e ustawy Prawo budowlane - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118). W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że dnia [...].06.2006 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] M. W. złożył wniosek z dnia [...].04.2006 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego po dokonaniu rozbudowy, przebudowy i adaptacji budynku wraz z instalacjami: elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną na obiekt do prowadzenia działalności gospodarczej pod nazwą "A."- bar [...] nr ewid. dz. [...] i [...]. Zgodnie z art. 57 ust. 6 prawa budowlanego wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Wobec powyższego w dniu [...].07.2006 r. upoważnieni pracownicy PINB dokonali kontroli, w trakcie której stwierdzono, że podczas wykonywania robót budowlanych wprowadzono zmiany w stosunku do zatwierdzonego decyzją Starosty Nr [...] z dnia [...].02.2006 r. znak: [...] projektu budowlanego - m.in. w zakresie geometrii dachu obiektu, sposobu wentylacji pomieszczeń rozbudowanej części budynku oraz wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania, której projekt nie przewidywał. W związku z powyższym na podstawie art. 59 f ust. 1 postanowieniem z dnia [...].08.2006 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wymierzył inwestorowi M. W. karę w wysokości [...] zł z tytułu stwierdzonych podczas obowiązkowej kontroli nieprawidłowości. Na wydane postanowienie zażalenie wniósł M. W. wskazując, że zarówno zmiana geometrii dachu, jak i zmiana sposobu ogrzewania obiektu stanowią w myśl z art. 36a pkt 5 nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie skarżącego były one dopuszczalne. Pierwsza z nich została zaakceptowana przez projektanta, jednak w czasie obowiązkowej kontroli przez przeoczenie nie przedstawił naniesienia powyższej zmiany w dokumentacji projektowej, ale również nie został pouczony o konieczności jej przedstawienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. rozpatrując powyższe zażalenie stwierdził, że zakres kontroli, którą organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany przeprowadzić po otrzymaniu wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie został określony w art. 59a prawa budowlanego. W ust. 1 tego artykułu ustawodawca zawarł ogólną zasadę, że przedmiotem kontroli jest sprawdzenie, czy budowa była prowadzona zgodnie z ustaleniami określonymi w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie budowlanym. Zasada ta uległa konkretyzacji w ust. 2 w którym zawarta została zamknięta lista spraw podlegających sprawdzeniu. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] w trakcie przeprowadzanej w dniu [...].07.2006 r. obowiązkowej kontroli stwierdzono, że w czasie realizacji przedmiotowej inwestycji wprowadzono następujące zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego: - projekt budowlany przewidywał nad rozbudowaną częścią budynku dach z trzema połaciami - wykonano dach jednospadowy, - projekt przewidywał, że kontener usytuowany po zachodniej stronie budynku będzie dwuspadowy - wykonano jednospadowy, - projekt przewidywał wentylację pomieszczeń rozbudowanej części poprzez 3 piony wyprowadzone ponad połać dachu - wykonano otwory wentylacyjne w górnej części ściany zewnętrznej północnej, - projekt przewidywał ogrzewanie obiektu grzejnikami elektrycznymi, a wykonana została instalacja centralnego ogrzewania z wykorzystaniem energii cieplnej z kominka, - zmieniono w stosunku do projektu długość i szerokość pochylni prowadzących do WC dla niepełnosprawnych i kobiet, - zmieniono w stosunku do projektu szerokość schodów zewnętrznych i płyty spocznikowej przy głównych drzwiach wejściowych do sali konsumpcji. Fakt, że ustawodawca zdecydował się na enumeratywne wyliczenie spraw podlegających sprawdzeniu wiąże organ nadzoru budowlanego przeprowadzający kontrolę i tylko w tym zakresie, w razie stwierdzenia nieprawidłowości, nakładane są kary, o których mowa w art. 59f. Organ I instancji wobec stwierdzonych nieprawidłowości, o których mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. c i pkt 2 lit. e zobowiązany był wymierzyć inwestorowi karę zgodnie z art. 59f prawa budowlanego. Wysokość naliczonej kary na podstawie art. 59f w ocenie organu odwoławczego jest prawidłowa. Organ ten stwierdził również, że sytuacja materialna inwestora nie stanowi podstawy do odstąpienia od niej. Odnosząc się zarzutu skarżącego, że wprowadzone zmiany w zakresie geometrii dachu i innego niż zakładał projekt sposobu ogrzewania obiektu są zmianami nieistotnymi w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 5 prawa budowlanego, a wiec brak jest podstaw do nakładania kary organ odwoławczy wskazał, że kara nakładana jest za nieprawidłowości, o których mowa w art. 59a ust. 2, a nie istotne odstąpienia w rozumieniu przepisu art. 36 a ust. 5 prawa budowlanego. Niezasadny jest również zarzut braku zawiadomienia o kontroli obowiązkowej, który stoi w sprzeczności z treścią notatki służbowej spisanej w dniu [...].07.2006 r. z przyjęcia w PINB S. W. (którego podczas kontroli dokonanej przez PINB w dniu [...].07.2006 r. M. W. wskazał jako swojego przedstawiciela). Odbiór kserokopii wymienionej notatki potwierdził własnoręcznym podpisem S. W. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. W. zarzucając mu błędną wykładnię art. 59a oraz art. 36a prawa budowlanego, jak również naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie działań niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i brak wyczerpującego i wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi M. zakwestionowano stanowisko organu II instancji, iż kara nakładana jest na podstawie art. 59a prawa budowlanego i nie ma to związku z art. 36a ust. 5 tej ustawy dotyczącym nieistotnych odstępstw od projektu budowlanego. Zdaniem skarżącego w przypadku nieistotnych odstępstw od projektu budowlanego brak jest podstawowej przesłanki z art. 59a ust. tj. nieprawidłowości. M. W. podniósł, że do zażalenia dołączył zmiany zaakceptowane przez projektanta, a organ II instancji całkowicie je pominął, przez co naruszył art. 7 i 77 k.p.a. Jego zdaniem nałożona kara przekracza wartość inwestycji i jest rażąco wysoka w stosunku do charakteru i skali zmian w stosunku do projektu budowlanego. W przypadku konieczności uiszczenia tej kwoty skarżący będzie zmuszony wycofać się z prowadzenia działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kara, o której mowa w art. 59f prawa budowlanego nakładana jest za nieprawidłowości wskazane w art. 59a ust. 2 tej ustawy, a nie za istotne odstępstwa w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 5 prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w skardze są bezzasadne. Poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie fakt, że skarżący zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na użytkowanie po zakończeniu inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i adaptacji budynku wraz z instalacjami: elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną na obiekt do prowadzenia działalności gospodarczej pod nazwą "A."- bar [...] nr ewid. dz. [...]. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynika z art. 55 pkt 1 prawa budowlanego, bowiem na przeprowadzenie wymienionej inwestycji było wymagane pozwolenie na budowę, a przedmiotowy budynek zgodnie z załącznikiem do ustawy zalicza się do kategorii XVII - budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary itd. Wydanie pozwolenia na użytkowanie musi być poprzedzone przeprowadzeniem przez organ nadzoru budowlanego kontroli budowy, której celem jest stwierdzenie prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (art. 59 ust. 1 i art. 59a ust. 1 prawa budowlanego). Zakres kontroli został szczegółowo określony w art. 59a ust. 2 prawa budowlanego. Oprócz sprawdzenia zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu, jakości wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego oraz skontrolowania uporządkowania terenu budowy, organ przeprowadzający kontrolę ma obowiązek zbadać także zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym według sześciu kryteriów wyliczonych w art. 59a ust. 2 pkt 2 "a" - "f" prawa budowlanego. Jednocześnie art. 59f ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę oraz podaje sposób wyliczenia tej kary. Skarżący nie kwestionuje stwierdzonych w czasie kontroli zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, a dotyczących m. in. geometrii dachu, zmiany sposobu wentylacji, sposobu ogrzewania, jak również zmiany długości i szerokości pochylni prowadzących do WC dla niepełnosprawnych i kobiet oraz zmiany szerokości schodów zewnętrznych i płyty spocznikowej przy głównych drzwiach wejściowych do sali konsumpcji. Wywodzi natomiast, że pojęcie "nieprawidłowości", którym posługuje się art. 59f należy utożsamić z pojęciem "istotnego odstępstwa od projektu budowlanego", o którym mowa w art. 36a ust. 1 omawianej ustawy. Zdaniem skarżącego nieistotne odstępstwa - które nie wymagają zmiany pozwolenia na budowę - nie powinny skutkować nałożeniem na inwestora kary, o której mowa w art. 59f prawa budowlanego. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do realizacji inwestycji niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę ustawodawca posłużył się w art. 36a prawa budowlanego pojęciem "odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę", wprowadzając rozróżnienie na odstąpienie istotne i nieistotne. Przesłanką wymierzenia kary na podstawie art. 59f prawa budowlanego jest natomiast stwierdzenie w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości między innymi w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że posługując się dwoma odmiennymi pojęciami ustawodawca zamierzał nadać im to samo znaczenie. Taka argumentacja jest sprzeczna z założeniem tzw. "racjonalnego ustawodawcy". Interpretacja art. 59f zastosowana w zaskarżonym postanowieniu znajduje również oparcie w wykładni historycznej tego przepisu. Został on dodany do prawa budowlanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718). W wersji pierwotnej ust. 1 omawianego przepisu nosił brzmienie: "W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę wymierza się karę (...)". Tym samym odwoływał się w sposób pośredni do art. 36a, wprowadzając jako kryterium wymierzenia kary istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888) nadano mu brzmienie: "W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę (...)". Wykładnia utożsamiająca pojęcie nieprawidłowości z istotnym odstąpieniem od projektu w rzeczywistości zmierza do stosowania art. 59f w poprzednim brzmieniu, a więc pozbawia jakiegokolwiek znaczenia ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. Z tego względu nie można jej zaakceptować. W czasie obowiązkowej kontroli przeprowadzanej na podstawie art. 59a prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego porównuje stan istniejący ze stanem, jaki powinien istnieć zgodnie z projektem zagospodarowania działki, projektem architektoniczno - budowlanym oraz z normami dotyczącymi wyrobów budowlanych i uporządkowania terenu budowy. Należy podkreślić, że nieprawidłowości stwierdzone w tym zakresie to jedyne kryterium nałożenia na inwestora kary na podstawie art. 59f tejże ustawy. Jak już wyżej stwierdzono karę nakłada się w przypadku zaistnienia jakiejkolwiek nieprawidłowości, a nie tylko w przypadku nieprawidłowości stanowiących jednocześnie istotne odstąpienie od pozwolenia na budowę. Klasyfikacja stwierdzonych nieprawidłowości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też pominięcie przez organ odwoławczy dokumentów dołączonych przez skarżącego do zażalenia na postanowienie I instancji nie stanowi naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Wysokość kary obliczono zgodnie z art. 59f. Ust. 5 powołanego przepisu stanowi, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Karę stanowi suma tak obliczonych kar. W ustalonym w czasie kontroli stanie faktycznym organ I instancji stwierdził nieprawidłowości w zakresie określonym art. 59a ust. 2 pkt "c" i pkt "e". Wysokość kary dla każdej z dwóch stwierdzonych nieprawidłowości obliczono mnożąc stawkę opłaty (s) przez współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2). Zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane współczynnik kategorii XVII wynosi 15,0, a współczynnik wielkości przedmiotowego obiektu o kubaturze 196,2 m3 wynosi 1,0. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo więc obliczyły, że łącznie kara powinna w niniejszej sprawie wynosić [...] zł. Przepis ustalający sposób obliczenia kary ma charakter bezwzględnie obowiązujący i jego zastosowanie nie jest zależne od uznania administracyjnego. Na fakt wymierzenia kary oraz na jej wysokość nie ma wpływu ani sytuacja majątkowa inwestora, ani wartość przeprowadzonej inwestycji, ani też stopień niezgodności wykonanych robót z zatwierdzonym projektem budowlanym. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów regulujących sposób przeprowadzenia kontroli oraz nałożenia kary (art. 59a - 59g prawa budowlanego). Wobec stwierdzenia, że zarówno postanowienie organu odwoławczego, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji są zgodne z prawem, skargę M. W. należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami).