II OSK 617/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz Sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1603/07 w sprawie ze skargi M. i D. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. i D. M. kwotę 350 (słownie: trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie VII SA/Wa 1603/07 oddalił skargę M. i D. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. znak DOA/ORZ/711/509/07 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu wniosku M. i D. M., decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...]. W uzasadnieniu podał, że inwestorzy złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę - dokończenie inwestycji w sytuacji, kiedy prace budowlane były już zaawansowane. Wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 maja 2004 r. stwierdził nieważność wszystkich decyzji o pozwolenie na budowę, na jakie mogliby powołać się inwestorzy. Chociaż w ocenie Wojewody przeprowadzone p[race nie były samowolą budowlaną, to Starosta Piaseczyński, po przyjęciu wniosku o dokończenie inwestycji powinien przekazać sprawę do rozpatrzenia właściwemu miejscowo inspektorowi nadzoru budowlanego. Starosta Piaseczyński wydając decyzję o pozwoleniu na dokończenie inwestycji wydał ją jako organ niewłaściwy w sprawie. . Odnosząc się do kwestii braku przymiotu strony wnioskodawców, a podnoszonych przez inwestora w czasie postępowania Wojewoda stwierdził, że M. i D. M. zostali uznani za stronę wszystkich postępowań administracyjnych dotyczących wydania pozwolenia na budowę na terenie działki nr ew. [...], a później na terenie działek [...][...][...] i [...]. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując ich skargę nie odmówił im przymiotu strony. Wojewoda uznał, że jako właściciele budynku mieszkalnego na działce sąsiadującej z działkami inwestora M. i D. M. mają interes prawny w tym, aby projektowane budynki nie naruszały przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U Nr 75, poz.690 ze zm./ w zakresie odległości między budynkami i dostępu do naturalnego oświetlenia. Po rozpatrzeniu odwołania J. S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. , podjętą na podstawie art.138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2004 roku. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że nowelizacja ustawy Prawo budowlane ograniczyła liczbę stron postępowania przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Stosownie bowiem do postanowień art.28 ust.2 ustawy z dnia7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U z 2003 r. Nr 207, poz.2016 z późn. zm. / w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania pozwolenia na budowę, stronami tego postępowania są inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Obszar ten określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, zawierających regulacje odnoszące się m. in. do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje wyłącznie działkę objętą inwestycją a M. i D. M. są właścicielami działki nie znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zamierzona inwestycja nie spowoduje ograniczeń w sposobie wykorzystania terenu, na którym znajduje się budynek wnioskodawców. Wskazał też, że zgodnie z projektem zagospodarowania inwestycji projektowany budynek został usytuowany w odległości przekraczającej 4 m od granicy działki wnioskodawców. M. i D. M. w skardze na tę decyzję zarzucali: 1/ naruszenie art.138 § 1 pkt 2 kpa przez orzeczenie bez rozpoznania istoty sprawy, a tym samym naruszenie zasady praworządności /art.7 kpa/ oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa /art.8 kpa/ 2/naruszenie art.7 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U Nr 80, poz.718/ przez pominięcie tego przechodniego przepisu w sprawie wszczętej w 1999 r., a więc przed nowelą art.28 ust.2 Prawa budowlanego 3/ wadliwe ustalenie, że skarżący nie mają przymiotu strony. Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu, że jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2004 r. pozwolenie na budowę z dnia 12 lutego 2002 r. wydane zostało z urzędu, a żaden przepis prawa nie przewiduje takiej możliwości. Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził również, że wcześniejsza decyzja Wójta Gminy Lesznowola z dnia [...] lipca 1999 r. udzielająca pozwolenia na budowę, nie może jako jej adresata wskazywać spółki cywilnej, a tylko osoby będące wspólnikami. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę spółce cywilnej była zatem decyzją skierowaną do osoby nie będącej stroną w sprawie. Sąd stwierdził również, że rozpoczęta budowa domów w oparciu o pozwolenia na budowę, których następnie stwierdzono nieważność, nie oznacza, że domu te były realizowane w warunkach samowoli budowlanej. Wobec powyższego Sąd I instancji nie podzielił stanowiska wnioskodawców, że istnieje tożsamość podmiotów w postępowaniu wszczętym w 1999 r. na wniosek spółki cywilnej "[...]" i w postępowaniu wszczętym na wniosek J. S. w dniu 15 października 2004 r. , a tym samym, że jest to jedno postępowanie prowadzone od 1999 r. W ocenie Sądu Wojewódzkiego postanowienie administracyjne zaskarżone decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zostało wszczęte na wniosek J. S. w dniu 15 października 2004 r. Wobec tego podstawę materialno-prawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stanowi art.28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm./. Przepis ten stanowi, ze stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Co należy rozumieć za obszar oddziaływania obiektu wyjaśnia art.3 pkt 20 Prawa budowlanego. Podmioty wymienione w tym przepisie, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, także w trybie szczególnym, muszą wskazać konkretny przepis przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości przez planowany obiekt budowlany. W ocenie Sadu I instancji organ administracyjny prawidłowo przyjął , że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, gdyż nie wykazali. Aby działka, którą władają znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji, polegającej na budowie domu jednorodzinnego usytuowanego w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Skoro zatem wnioskodawcy nie wskazali przepisu przewidującego w konkretnej sytuacji ograniczenia w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, to obowiązkiem organu było wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Jeżeli zaś organ I instancji pominął fazę wstępną - ustalenia przymiotu strony, to organ II instancji, stwierdzając brak interesu prawnego wnioskodawcy, powinien tę decyzję na podstawie art.138 § 1 pkt 2 kpa umorzyć postępowanie I instancji. Pełnomocnik M. i D. M. w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i kwestionowanej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów art.151,141 § 4, 153, 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm./ w zw. z art.7,77 § 1 i 80 kpa poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na pominięciu treści dowodów zebranych w sprawie i niezasadnym uznaniu, że przed nowelizacją art.28 ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw /Dz.U Nr 80, poz.718 ze zm./, a więc przed 11 lipca 2003 r. nie została wszczęta sprawa administracyjna, której przedmiotem była inwestycja na działce o nr 124/4 realizowana przez J. S. wspólnika Spółki "[...]", a tym samym nie mógł być zastosowany art.7 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw - art.151 ppsa w zw. z art.138 § 1 pkt 2 kpa poprzez pominięcie faktu, że orzeczenie organu II instancji nastąpiło bez rozpoznawania istoty sprawy i tym samym naruszenie zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, art.8 kpa oraz art.156 § 1 pkt 1 kpa, tj. wydania pozwolenia na budowę przez organ do tego niewłaściwy w realiach sprawy i w konsekwencji zaakceptowania przez organ II instancji obowiązywania nieważnej z mocy tego przepisu decyzji administracyjnej - art.151 ppsa z zw. z art.28,156 § 1 pkt 1, art.157 § 3 kpa przez uznanie, że strony nie mają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] listopada 2004 r. Było to wynikiem wadliwego uznania, że w postępowaniu nadzwyczajnym toczącym się wyłącznie w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, przymiot strony powinien być ustalony w oparciu o art.28 ust.2 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania nie jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lecz stwierdzenie nieważności tego pozwolenia. Tym samym naruszono zasadę zakazu wykładania w sposób rozszerzający przepisów szczególnych, gdyż w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis ogólny art.28 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło jieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art.183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidlowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego, uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu prawa procesowego, wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie odpowiada przedstawionym wymaganiom, a podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego zasługują na uwzględnienie. Skoro z istoty skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przez Sąd przepisów postępowania powołano sądowoadministracyjnego to w rozpoznawanej w zakresie tego zarzutu powołano m. in. przepis art.141 § 4 ppsa, który to określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje zatem wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie sporządzone przez Sąd I instancji w zakresie uznania podmiotu za stronę na podstawie art.28 ust.2 Prawa budowlanego jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej narusza powołany wyżej przepis art.141 § 4 ppsa w związku z art.28, 7, 77 i 80 kpa. Przedmiotem oceny przez Sąd I instancji był akt uchylający decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji jest postępowaniem w nowej sprawie. Konsekwencją rozpoznania jest konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania w trybie zwykłym, ale również każdy, czyjego interesy prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki nieważności tego rozstrzygnięcia /zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA2520/098, LEX nr 48669/. Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego właściciele sąsiedniej nieruchomości mogą mieć interes prawny, w rozumieniu art.28 kpa w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jako że ich interesu prawnego mogą dotyczyć skutki wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - interes ten może być wywodzony z prawa własności. Organ administracyjny był obligowany do wyjaśnienia tej kwestii. Powinien wezwać skarżących do wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego. W tym kontekście należy podzielić zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, że organ administracji zaniechał ustalenia kręgu stron w nowym, nieważnościowym postępowaniu, przyjmując, że stroną tego postępowania są uczestnicy postępowania zwykłego. Sąd zaś akceptując to stanowisko naruszył przepisy postępowania w sposób określony w art.174 pkt 2 ppsa. Z tych też względów Sąd na podstawie art.185 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnął na podstawie art.203 pkt 1 ppsa.