II OSK 580/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 807/07 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. zasądza od K. M. na rzecz Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji zatwierdzającą złożony przez M. K. zamienny projekt budowlany jednorodzinnego budynku mieszkaniowego wybudowanego z odstępstwami od pierwotnego, zatwierdzonego projektu budowlanego na działce oznaczonej nr [...] w miejscowości B.. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] maja 1988 r. Naczelnik Gminy Bądkowo zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. K. pozwolenia na budowę jednorodzinnego domu mieszkalnego w zabudowie szeregowej w B. na działce nr [...], położonej przy ulicy [...], zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W toku realizacji tego obiektu budowlanego inwestorka samowolnie dokonała w nim zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu. Polegały one na powiększeniu narożnika wejściowego do budynku (wiatrołapu), wykonaniu tarasu oraz pogłębieniu kotłowni, nad którą wykonano strop uzyskując dodatkowe pomieszczenie na spiżarnię. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Aleksandrowie Kujawskim uznał, iż część wykonanych robót budowlanych stanowi istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę, a budowa wiatrołapu i tarasu została wykonana z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z tym decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia w terminie do 31 marca 2006 r. projektu zamiennego wraz z oceną techniczną z uwzględnieniem oddziaływania wykonanych robót na sąsiedni obiekt budowlany. Po wykonaniu tych obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Aleksandrowie Kujawskim decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdził złożony zamienny projekt budowlany oraz stwierdził wykonanie obowiązków nałożonych decyzją z [...] stycznia 2006 r. Jednocześnie zobowiązał inwestora do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Od wymienionej ostatnio decyzji odwołanie wniosła właścicielka budynku bezpośrednio sąsiadującego z terenem inwestycji – K. M.. Odwołująca zakwestionowała złożony projekt zamienny budynku, powołując się na opinię biegłego złożoną na wniosek Prokuratora oraz na prywatną opinię eksperta budowlanego R. K. i wniosła o dokonanie rozbiórki części budynku wykonanej niezgodnie z pierwotnym projektem budowlanym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, iż inwestorka wykonała nałożone na nią obowiązki umożliwiające zalegalizowanie zaistniałych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Za opracowanie złożonego do akt zamiennego projektu budowlanego odpowiedzialność ponosi, zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, projektant budynku, który składa oświadczenie, iż projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie autorzy projektu złożyli takie oświadczenia a organ nie ma możliwości ich podważenia, nie mogły być też uwzględnione inne opinie budowlane, na które powołuje się składająca odwołanie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K. M. zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, art. 81c ust. 2 tej ustawy w związku z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i mylne przyjęcie, iż inwestorka spełniła warunki do zatwierdzenia projektu zamiennego przedmiotowego obiektu budowlanego. Uchylając zaskarżoną a także poprzedzającą ją decyzję wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podał w jego uzasadnieniu, że w ramach postępowania Sąd dokonał też, zgodnie z art. 135 P.p.s.a., kontroli legalności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Aleksandrowie Kujawskim, którą zostały nałożone na inwestorkę obowiązki służące zalegalizowaniu dokonanych przez nią odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem WSA, organ I instancji nakładając tą decyzją na inwestorkę obowiązek przedłożenia projektu zamiennego z oceną techniczną i oddziaływaniem robót na obiekt sąsiedni naruszył przepisy prawa, co z kolei spowodowało wadliwość decyzji objętych skargą. Doprowadzenie obiektu budowlanego, w którym zostały w części wykonane samowolnie roboty budowlane i w części odstąpiono w istotny sposób od warunków i ustaleń pozwolenia na budowę, do stanu zgodnego z prawem może nastąpić w drodze wykonania obowiązków nałożonych na inwestora decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych nałożenie obowiązków wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie może jednak oznaczać obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, jak ekspertyz, i ocen, ponieważ tą drogą nie można doprowadzić obiektu do stanu zgodnego z prawem. Następnie Sąd I instancji stwierdził, że organ nie wypełnił obowiązków z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c/ omawianej ustawy, z którego wynika, że do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Dysponując projektem budowlanym organ powinien poddać go rzetelnej analizie z podanego wyżej punktu widzenia, a także skonfrontować wynik takich ustaleń z innymi dowodami w postaci opinii biegłych – złożonej w postępowaniu karnym oraz na zamówienie skarżącej. Należało też zweryfikować wnioski z ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego budynku i ustalenia, że nie wpływa on ujemnie na sąsiedni segment bliźniaczy w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego. Wobec naruszenia podanych wyżej przepisów oraz zasad zawartych w art. 7 i 77 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone decyzje. Wymieniony wyrok zaskarżył w całości Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i właściwej jego oceny, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; II. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: 1) niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, skutkujące przyjęciem, że organy administracji błędnie nałożyły na stronę obowiązek opracowania dokumentacji, tj. projektu budowlanego zamiennego wraz z oceną techniczną i oddziaływaniem wykonanych robót na obiekt sąsiedni, 2) błędną wykładnię art. 81 ust. 1 lit. c/ ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) ustalającą obowiązek organu polegający na podejmowaniu czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego w postępowaniu o legalizację samowoli budowlanej. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł: 1) o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie: 2) o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, 3) o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego Wrz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. M. wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, iż doprowadzenie obiektu budowlanego, w czasie budowy którego doszło do nieprawidłowości wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, to jest wykonania części robót bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia albo gdy w sposób istotny odstąpiono od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, do stanu zgodnego z prawem, nigdy nie może oznaczać obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, jak ekspertyz, opinii, czy ocen, ponieważ przez dostarczenie tego typu dokumentów nie można doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Sąd powołał się przy tym na wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA 1212/03 i stwierdził, że orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jest jednolite. Skarga kasacyjna trafnie jednak podniosła, że zaskarżona decyzja została oparta na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który został dodany art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) obowiązującej od dnia 31 maja 2004 r. Przepis ten przewiduje, iż w celu zalegalizowania nieprawidłowości wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 4 wymienionej ustawy właściwy organ nakłada, w drodze decyzji, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych służących doprowadzeniu wykonywanych (lub już wykonanych – por. art. 51 ust. 7 ustawy) robót do stanu zgodnego z prawem. Wskazany omawianym przepisem tryb postępowania ogranicza się w zasadzie do złożenia odpowiednich dokumentów i tylko – w razie potrzeby – organ może nakazać wykonanie odpowiednich robót budowlanych. Ze złożonych dokumentów może bowiem wynikać iż zaistniały stan może być zaakceptowany z punktu widzenia obowiązującego prawa. Wobec wprowadzenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nieaktualne stało się wcześniejsze orzecznictwo sądowoadministracyjne, na które powołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna zasadnie też podniosła, że przepisy art. 80 i następne Prawa budowlanego zwarte w rozdziale 8 tej ustawy mają charakter norm ustrojowych regulujących, między innymi, zadania i kompetencje organów architektoniczno-budowlanych i nadzoru budowlanego. Do podstawowych obowiązków tych organów należy też ogólny nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadom wiedzy technicznej (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy). Zgodność ta w procesie inwestycyjnym jest jednak regulowana w sposób szczególny, określony w rozdziale 5 Prawa budowlanego. W pierwotnym brzmieniu ustawy – Prawo budowlane zawierała ona przepis art. 35 ust. 2, pozwalający organowi badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 Przepis ten został uchylony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprowadzającej projekt (art. 20 ustawy). Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowanych zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 – Prawa budowlanego). Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 omawianej ustawy oznaczałoby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 K.p.a.). Powyższe przepisy korespondują z szeroką odpowiedzialnością projektanta za sporządzony przez niego projekt architektoniczno-budowlany (por. art. 20, art. 93 pkt 1 i art. 95 oraz nast. Prawa budowlanego). Zarzuty skargi kasacyjnej są więc uzasadnione. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zasądzone na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną koszty postępowania składają się z wpisu (250 zł), wynagrodzenia adwokata (180 zł) i opłaty od pełnomocnictwa.