I GSK 488/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Jerzy Sulimierski Sędzia del. WSA Marzenna Kosewska (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt III SA/Gl 1036/07 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie określenia kwoty długu celnego po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. K. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w K. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., sygn. akt III SA/Gl 1036/07 oddalił skargę K. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...].04.2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie określenia kwoty długu celnego po wznowieniu postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny: Dnia [...] grudnia 2002 roku Agencja Celna działająca w imieniu K. K. zgłosiła do procedury dopuszczenia do obrotu na polski obszar celny towar w postaci odzieży pochodzenia tureckiego, importowany z Bułgarii. Zgłoszenie zostało przyjęte i zarejestrowane w tym samym dniu pod pozycją [...]. Zadeklarowano w nim do wymiaru długu celnego, przedstawiając świadectwo EUR1 nr [...] z dnia [...].11.2002 r. zerową stawkę celną. Decyzją z dnia [...].12.2002 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w B. uznał zgłoszenie celne za nieprawidłowe i ustalił wartość celną towaru w oparciu o art. 26 Kodeksu celnego. Na skutek odwołania K. K. Dyrektor Izby Celnej w C. decyzją z dnia [...].01.2003 r. uchylił rozstrzygniecie organu I instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ostateczną decyzją z dnia [...].08.2003 r. Naczelnik Urzędu Celnego w B. uznał głoszenie celne z dnia [...].12.2002 r. za nieprawidłowe w części dotyczącej wartości celnej towaru. Jeszcze w trakcie postępowania celnego organ I instancji wszczął procedurę weryfikacji świadectwa EUR1 z dnia [...].11.2002 r. dołączonego do zgłoszenia celnego, a po otrzymaniu negatywnego wyniku weryfikacji dokonanej przez bułgarskie służby celne Naczelnik Urzędu Celnego w B. postanowieniem z dnia [...].09.2005 r. wznowił z urzędu postępowanie celne, które zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...].10.2005 r. uchylającą decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...].08.2003 r. w części dotyczącej zastosowanej stawki celnej i określającą kwotę długu celnego w prawidłowej wysokości z uwzględnieniem zmienionej, wyższej stawki celnej. Wnioskiem z dnia 06.10.2006 r., uzupełnionym pismem z dnia 26.10.2006 r. K. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji kończącej wznowione postępowanie celne. Zarzucił, że została wydana bez podstawy prawnej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...].01.2007 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w K. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wskazanej we wniosku K. K., bowiem w myśl art. 2652 kodeksu celnego mającego zastosowanie w sprawie, po upływie trzech lat od dnia powstania długu celnego nie było już dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej długu celnego. Dług celny powstał w dniu dokonania zgłoszenia celnego, tj. [...].12.2002 r., zatem wniosek strony z dnia 06.10.2006 r. był już spóźniony. W odwołaniu K. K. domagał się uchylenia decyzji organu I instancji, jako wydanej przeciwko niewłaściwej osobie oraz w wyniku popełnienia przez osoby trzecie przestępstwa. Wskazał także, że nie złożył odwołania z 22.12.2002 r., a podpis figurujący pod tym pismem nie jest jego. Decyzją z dnia [...].04.2007 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję z [...].01.2007 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania przedstawił przebieg postępowania celnego i podkreślił, że w pierwszej kolejności organ rozpoznający wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bada, czy jest ono dopuszczalne, a w razie stwierdzenia niedopuszczalności wszczęcia takiej sprawy, nie bada merytorycznych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji lecz odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W świetle art. 2652 Kodeksu celnego i upływu trzech lat od dnia powstania długu celnego, tj. od dnia [...].12.2002 r. nie można było uwzględnić wniosku i wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie określenia stronie wysokości długu celnego. Wyjaśnił, że trzyletni termin był terminem ustawowym, nie podlegającym przywróceniu, a wobec jego upływu nie było już podstaw do merytorycznej oceny zarzutów zawartych we wniosku strony z dnia 06.10.2006 r. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z art. 11 kodeksu celnego terminy określone w przepisach prawa celnego, a więc także termin określony w art. 2652 pkt 2 kodeksu celnego nie podlegały przedłużeniu, odroczeniu lub przywróceniu poza przypadkami ustanowionymi w przepisach prawa. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. K. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...].10.2006 r. Zarzucił, że rozstrzygnięcie było wadliwe. Nie zgodził się z wnioskiem, iż nie można "wznowić postępowania" zakończonego decyzją ostateczną, jeżeli z charakteru sprawy wynika, iż decyzję skierowano do niewłaściwej osoby. Skarżący uważał, że zbyt pochopnie skierowano egzekucję do jego majątku w sytuacji, gdy on sam stał się ofiarą przestępczych działań osób trzecich, wobec których, o czym organy celne wiedziały, prowadzone było postępowanie karne. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, iż upływ trzyletniego terminu z art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego wyklucza wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej dotyczącej długu celnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę K. K. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1170 z zm.) – dalej p.p.s.a. zważył, że zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 19.03.2004 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo celne (Dz. U. nr 68, poz. 623 z. zm.) w rozpatrywanej sprawie należało zastosować, tak jak to uczynił organ celny, materialne przepisy ustawy z dnia 09.01.1997 r. – Kodeks celny (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 75 poz. 802 z. zm.). Jedną z podstawowych zasad wynikających z tej ustawy jest zasada powszechności cła. Art. 2 § 2 Kodeksu celnego stanowi, że wprowadzenie towaru na polski obszar celny (...) powoduje z mocy prawa powstanie obowiązków i uprawnień przewidzianych w przepisach prawa celnego (...). Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 2 i 8 dług celny stanowił powstałe z mocy prawa zobowiązanie do uiszczenia należności celnych przywozowych, którymi są cła i inne opłaty związane z przywozem towarów. Według art. 209 § 1 pkt 1 i § 2 dług celny w przywozie powstawał w wypadku dopuszczenia towaru podlegającego należnościom celnym przywozowym, w chwil przyjęcia zgłoszenia celnego. Zgodnie z art. 85 § 1 ustawy Kodeks celny, należności celne przywozowe były wymagane wg stanu towaru i jego wartości celnej w dniu przyjęcia zgłoszenia celnego i według stawek w tym dniu obowiązujących. Zdaniem Sądu I instancji zasadnie organ celny ustalił, iż dług celny powstał w dniu dokonania zgłoszenia celnego w procedurze dopuszczenia do obrotu towaru w postaci odzieży pochodzenia tureckiego, importowanej z Bułgarii, tj. w dniu [...].12.2002 r. Uzasadniając rozstrzygniecie Sąd I instancji wskazał, iż w myśl art. 262 Kodeksu celnego do postępowania w sprawach celnych stosowało się odpowiednio przepisy działu IV ustawy z dnia 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz.U. Nr 8 poz. 60 z. zm. z 2005 r.) z uwzględnieniem zmian wynikających z prawa celnego. W dziale IV Ordynacji podatkowej zamieszczone są przepisy od art. 120 do 271, a zatem także przepisy dotyczące trybów nadzwyczajnych jakimi są wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Z dniem 20.05.1999 r. nastąpiła zmiana w zakresie stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do postępowania w sprawach celnych, albowiem z tym dniem weszły w życie przepisy ustawy z dnia 10.04.1999 r. o zmianie ustawy Kodeks celny (Dz.U. Nr 40 poz. 402), którymi między innymi dodano przepisy o brzmieniu: 1. art. 2651 § 1 Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być na jej wniosek lub za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ celny, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. § 2 W przypadku, o którym mowa w § 1 organ celny wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. 2. art. 2652 Jeżeli upłynęły 3 lata od dnia powstania długu celnego, organ celny: 1) nie wszczyna bądź odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. 2) nie wznawia postępowania. Zdaniem Sądu I instancji art. 2652 Kodeksu celnego, był przepisem szczególnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania i wyłączał w zakresie w nim unormowanym stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej, w tym terminów określających czasowe granice dopuszczalności wszczynania postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Art. 11 Kodeksu celnego ograniczający możliwość przywracania, odraczania lub przedłużania terminów określonych w przepisach prawa celnego tylko do wypadków wyraźnie w tych przepisach dopuszczonych, jako regulacja szczególna w stosunku do regulacji zawartych w Ordynacji podatkowej, dotyczącej przywracania terminów do dokonania czynności procesowych, wyłączał możliwość przywrócenia terminu uregulowanego w art. 2652 Kodeksu celnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, iż organ celny zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...].10.2005 r. uznającej zgłoszenie celne dokonane przez skarżącego w dniu [...].12.2002 r. za nieprawidłowe i określającej kwotę długu celnego, a tym samym nie naruszył prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących skierowania decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w B. z [...].10.2005 r. do niewłaściwej osoby, która stała się ofiarą przestępczej grupy i w konsekwencji niezasadnego wszczęcia wobec skarżącego egzekucji Sąd I instancji wskazał, że zarzuty te nie mogły wpłynąć na ocenę legalności decyzji. Nie dotyczyły one naruszeń prawa poczynionych przez organ celny, lecz działania osób trzecich na szkodę skarżącego, co wykracza poza granicę sprawy i ewentualnie rodzi odpowiedzialność deliktową tych osób wobec skarżącego, a ta kategoria spraw rozpatrywana jest przez sądy powszechne. Na zakończenie Sąd I instancji stwierdził, że skoro w październiku 2005 r. skarżący wiedział, że ciąży na nim dług celny i z jakiego powodu, to nie było żadnych przeszkód formalnych, by w tym czasie złożył odwołanie od decyzji organu I instancji, a po upływie terminu do wniesienia odwołania by złożyć przed upływem 3 lat od dnia powstania długu celnego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...].10.2005 r. Skarżący podpisując upoważnienie dla agencji celnej brał na siebie odpowiedzialność za treść podpisywanych dokumentów i zakres udzielonego upoważnienia. Bez względu na to, czy zapoznał się z ich treścią, czy też nie. Ponadto, jeżeli nie podpisał odwołania z 20.12.2002 r. to z dalszych wezwań kierowanych do niego przez organ celny I instancji oraz z decyzji organu odwoławczego z dnia [...].01.2003 r. wiedział o toczącym się postępowaniu celnym, a mimo tego nie kwestionował wówczas zasadności kierowania decyzji pod jego adresem. Uczynił to zbyt późno, dopiero we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej dotyczącej długu celnego, co nie miało wpływu na wynik sprawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł K. K. reprezentowany przez pełnomocnika, żądając uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 18.02.2009 r. w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia nieopłaconych w jakiejkolwiek części kosztów zastępstwa procesowego pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszanie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 2652 ustawy z dnia 10.04.1999 r. Kodeks celny poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, że na gruncie wyżej wymienionej regulacji brak jest podstaw do uchylenia decyzji administracyjnej i wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący wywodził, że w zaskarżonym wyroku Sąd błędnie interpretuje art. 2652 Kodeksu celnego albowiem uchybienie terminu do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nastąpiło z przyczyn niezawinionych przez skarżącego. Skuteczność wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uzależniona była bowiem od posiadania przez skarżącego dokumentacji sprawy, która to dokumentacja została doręczona skarżącemu przez organy celne po upływie 3-letniego terminu przewidzianego art. 2652 Kodeksu celnego. Zdaniem skarżącego postępowanie prowadzone przez organy celne zostało skierowane do niewłaściwej osoby. Skarżący padł ofiarą grupy przestępczej, co zwalnia skarżącego od odpowiedzialności za dług celny. Jednocześnie skarżący w skardze kasacyjnej podnosił, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji błędnie zinterpretował przepis art. 2652 Kodeksu celnego przyjmując, że kwestia wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji winna być ocieniana w odniesieniu do przesłanek określonych w wyżej wymienionym przepisie jako przepisie szczególnym wobec regulacji normatywnej zawartej w ordynacji podatkowej. Dyrektor Izby Celnej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że jest związany jej podstawami (art. 174 p.p.s.a.) oraz wnioskami (art. 176 p.p.s.a.). Tym samym nie jest władny badać czy Sąd I instancji naruszył przepisy aniżeli wskazane w skardze kasacyjnej. Przy czym zasada ta nie dotyczy jedynie nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z przyczyn przewidzianych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą. Strona skargę kasacyjną oparła na jednej z możliwych podstaw kasacyjnych, to jest na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Przy takim sformułowaniu podstawy kasacyjnej zasadność środka odwoławczego oceniać należy z uwzględnieniem stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu celnym (podatkowym) oraz przyjętego za prawidłowy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię nastąpić może w sytuacji gdy Sąd I instancji zaakceptuje i uzna za prawidłowe mylne rozumienie przepisu przez organ administracji. Stawiając taki zarzut w skardze kasacyjnej strona winna nie tylko wskazać jak dany przepis prawa powinien być odczytany, ale wyjaśnić, dlaczego interpretacja przepisu zaakceptowana przez sąd jest niewłaściwa. W rozpatrywanej sprawie strona zarzuciła błędną wykładnię art. 2652 Kodeksu celnego. Z uzasadnienia skargi wywnioskować można, iż naruszenie to polegać miało na uznaniu za prawidłowe przyjęcia przez organ celny, iż w sytuacji gdy dług celny w przywozie (art. 209 § 1 pkt 1 i § 2) powstał w wypadku dopuszczenia towaru podlegającego należnościom celnym przywozowym, w chwili przyjęcia zgłoszenia celnego to jest w dniu [...].12.2002 r., a strona skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...].10.2005 r. wnioskiem z dnia 6.10.2006 r., to wniosek ten należało uznać za spóźniony i z uwagi na upływ trzyletniego terminu przewidzianego w art. 2652 Kodeksu celnego odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określonej wnioskiem. Dalej strona wywiodła, iż nie zawiniła w uchybieniu terminu, albowiem nie mogła wniosku złożyć w terminie, gdyż nie posiadała wszystkich dokumentów, które organ celny doręczył jej z opóźnieniem, sama zaś padła ofiarą grupy przestępczej, a postępowanie celne nie powinno być prowadzone wobec jej. Naruszenie prawa materialnego (art. 2652 Kodeksu celnego) zdaniem strony skarżącej polegać także miało na uznaniu za prawidłowe przyjęcia przez organ celny, iż regulacja określona w tym przepisie jest w stosunku do przepisów ordynacji podatkowej szczególna. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego przede wszystkim należy zauważyć, iż przepis art. 2652 Kodeksu celnego zgodnie z treścią, którego "jeżeli upłynęły 3 lata od dnia powstania długu celnego organ celny: 1) nie wszczyna bądź odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, 2) nie wznawia postępowania," określa materialno-prawny termin, w którym organ celny jest uprawniony wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Termin jest wyznaczony przez początek biegu terminu od dnia powstania długu celnego, to jest w niniejszej sprawie od dnia przyjęcia zgłoszenia celnego. Skoro zgłoszenie celne w przedmiotowej sprawie zostało przyjęte w dniu [...].12.2002 r., to Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie ustalił, że organ celny prawidłowo przyjął, że wniosek strony z dnia 6.10.2006 r. został wniesiony po upływie terminu, o którym mowa w art. 2652 Kodeksu celnego, tym samym organ był zobligowany do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, że termin określony w art. 2652 Kodeksu celnego, z uwagi na dyspozycję art. 11 Kodeksu celnego jest terminem nieprzywracalnym, co czyni zarzuty skargi kasacyjnej związane z brakiem winy w niedochowaniu tegoż terminu przez stronę skarżącą za nieuzasadnione. Ustawodawca bowiem w art. 11 Kodeksu celnego przyjął, iż terminy określone w przepisach prawa celnego nie podlegają przedłużeniu, odroczeniu lub przywróceniu poza wypadkami ustanowionymi w przepisach tego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż przepis art. 2652 Kodeksu celnego zawiera samodzielne uregulowanie, niezależne od treści przepisów ustawy z dnia 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 132 poz. 926 z. zm.). Zgodnie z art. 262 Kodeksu celnego rozstrzygając kwestię dopuszczalności prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej należało zastosować odpowiednio przepisy działu IV ustawy z dnia 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa. Odpowiednie zastosowanie przepisów ordynacji podatkowej do postępowania w sprawach celnych to takie które uwzględnia odrębność i pierwszeństwo w stosowaniu regulacji zawartej w Kodeksie celnym. Słusznie zatem Sąd I instancji przyjął, że w sytuacji gdy z dniem 20.05.1999 r. nastąpiła zmiana w zakresie stosowania przepisów ordynacji podatkowej w sprawach celnych, albowiem z tym dniem weszły w życie przepisy ustawy z dnia 10.04.1999 r. o zmianie ustawy Kodeks celny (Dz.U. Nr 40 poz. 402) którymi dodano przepis art. 2652 w brzmieniu cytowanym powyżej, to przepis ten miał zastosowanie do oceny dopuszczalności wniosku strony skarżącej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. § 14 ust. 2 pkt 1 lit c i ust. 2 pkt 2 lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2009 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. 1349 z. zm.). M. Kosewska J. Drachal J. Sulimierski D.W.d