VII SA/Wa 1649/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi G. i S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących G. i S. S. kwotę 750zł (siedemset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VIISA/Wa 1649/07 UZASADNIENIE W związku z wystąpieniem T. S. z [...].02.2005r. w sprawie samowoli budowlanej na sąsiedniej działce położonej [...]w B. w przedmiocie wykonania otworów okiennych w ścianie szczytowej od strony działki nr ew. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. , na wniosek współwłaścicielki działki nr [...] T. S., przeprowadził w dniu 20 maja 2005r. czynności kontrolne i stwierdził wykonanie robót remontowych istniejącej zabudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym krytym blachą, położonym na działce położonej [...] w B., stanowiącej własność K. i T. O. Obiekt ten o wymiarach zewnętrznych ok. [...]m usytuowany w odległości ok. 3,65m od istniejącego ogrodzenia z działką nr ew. [...]. W ścianie szczytowej budynku od strony działki Skarżącej stwierdzono dwa otwory okienne o wymiarach [...]m w parterze budynku i jedno okno na poddaszu o wym. [...]m. Na podstawie dokonanych ustaleń z kontroli i zebranych materiałów w tym zdjęć i oświadczeń osób, organ nadzoru budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2005r. znak: [...] wydanym w trybie art. 50 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót przy remoncie budynku, bez wymaganego zgłoszenia oraz nałożył obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną. K. i T. Os. nie przedłożyli wymaganych dokumentów i tym samym nie wykonali nałożonego obowiązku co skutkowało wydaniem decyzji z [...] sierpnia 2005r. nakładającej obowiązek zlikwidowania otworu okiennego w ścianie szczytowej poddasza budynku mieszkalnego (jeden otwór o wymiarach [...]m) od strony działki sąsiedniej nr [...]. W wyniku złożonych odwołań inwestorów oraz współwłaściciela działki nr [...], S. S., organ II instancji decyzją z [...] października 2005r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., nie znajdując przesłanek do zastosowania przepisów z art. 51 ust.1 Prawa budowlanego, decyzją z [...] lutego 2006r. Nr [...], VIISA/Wa 1649/07 w trybie art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie w sprawie remontu przedmiotowego budynku. Również i ta decyzja została uchylona przez organ II instancji. Organ I instancji po kolejnym rozpoznaniu sprawy biorąc pod uwagę stanowisko organu odwoławczego i jego wytyczne, przeprowadził w dniu 23.03.2007r.rozprawę administracyjną. Rozprawę przeprowadzono z udziałem stron i świadków przedstawionych przez inwestorów K. i T. O. Z zeznań świadków wynika, iż otwory okienne w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego od strony działki sąsiedniej nr [...], istniały już w latach sześćdziesiątych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że w 2004 roku K. i T. O. w istniejącej zabudowie wykonali roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego i wymianie zużytych elementów na nowe ( wymiana desek szalunkowych w elewacji, wymiana okiennic, wymiana stolarki okiennej drewnianej na PCV) oraz przeprowadzili roboty konserwacyjne polegającą na zabezpieczeniu istniejącego pokrycia dachowego powłoką malarską i wewnętrzne roboty malarskie, nie zmieniając przy tym parametrów użytkowych ani technicznych istniejącego obiektu. Zakres wykonanych robót potwierdziła sporządzona i przedłożona ocena techniczna. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, otwory okienne od strony działki skarżących nie zostały wykonane przez właścicieli w skutek remontu budynku, wymieniono natomiast zużytą stolarkę drewnianą na okna nowszej generacji z PCV dopuszczone do obrotu w budownictwie. Przeprowadzone prace remontowe mają charakter odtworzeniowy, przywracają pierwotną wartość techniczną i estetyczną budynku nie zmieniając jego dotychczasowego charakteru. Przeprowadzenie remontu w obrysie istniejących ścian nie narusza również interesów właścicieli działki sąsiedniej w rozumieniu art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zdaniem organu ocena techniczna potwierdziła również, iż wykonane roboty budowlane nie powodują zmiany parametrów technicznych i użytkowych istniejącego obiektu. Z przedłożonego szkicu usytuowania budynku P. O. od granicy z działką nr [...] przy piśmie z dnia 16.04.2997r. sporządzonego przez uprawnionego geodetę J. S. wynika, iż obiekt ten jest usytuowany nierównolegle do granicy z działką P. S. Jego odległość wynosi 3,54m i 4,05m krawędzią do granicy, podano również odległość ściany ze spornymi oknami tj. 3,69m i 3,84m. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru VIISA/Wa 1649/07 Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2007r. umorzył wszczęte postępowanie. Od powyższej decyzji złożył odwołanie S. S. Organ odwoławczy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]lipca 2007r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając , iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana w oparciu o przepis art. 105 § 1 Kpa jest prawidłowa Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego remont oznacza wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konstrukcji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zdaniem organu odwoławczego wykonane przez inwestora roboty nie stanowią przebudowy omawianego obiektu, gdyż ani kubatura ani parametry użytkowe czy techniczne w obiekcie nie zostały zmienione. Inwestorzy podczas remontu dokonali oszalowania dwóch otworów okiennych w kształcie rombów i w miejsce prostokątnego otworu wstawiono okno z PCV. Biorąc pod uwagę zakres wykonanych robót należy stwierdzić, iż w obiekcie nie powstały żadne nowe otwory okienne a tym samym nie zmieniono charakteru ani funkcji budynku. Rozpatrując kwestie podnoszone przez skarżących, dotyczące naruszenia odległości zawartych w warunkach technicznych, organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z mapami sytuacyjnymi przedłożonymi przez inwestorów przy piśmie z dnia 17.03.2005 r. - mapa zasadnicza w skali 1:500 sporządzona przez uprawnionego geodetę, odległości w jakich usytuowana jest ściana szczytowa z otworami okiennymi w stosunku do granicy działki skarżących zostały zachowane. W toku postępowania przedstawiono również szkic sytuacyjny sporządzony przez uprawnionego geodetę, z którego wynika, że budynek usytuowany jest w stosunku do ogrodzenia skarżących w zmiennej odległości (3,54 - 4,05 m). Niezgodności te mogą wskazywać na przesunięcie i brak uregulowania przebiegu granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami. Sprawa rozgraniczenia działek może stanowić podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania przed organowi właściwymi w tej kwestii. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że takie usytuowanie nie stanowi rażącego naruszenia prawa tj. warunków technicznych jakim winny odpowiadać tego typu obiekty. W przypadku kiedy brak jest podstaw do wydania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ jest uprawniony do zastosowania art. 105 VIISA/Wa 1649/07 Kpa i umorzenia postępowania administracyjnego stwierdził w konkluzji organ odwoławczy. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli S. S. i G. S. zarzucając decyzjom naruszenie przepisów k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów wskazanych przez stronę skarżącą w tym zeznań świadków wskazanych przez stronę. Zarzucili ponadto naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w związku z art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, poprzez błędne wskazanie, iż przedmiotowa przebudowa obiektu polegająca na wykonaniu otworu okiennego o wymiarach [...] cm w budynku posadowionym na działce [...] w B., od strony działki nr [...], jest remontem i nie podlega nakazowi usunięcia, podczas gdy nawet jako remont stanowiłaby ona samowolę budowlana. Otwór ten wykonano w ścianie, którą od działki sąsiedniej (działka o numerze ewidencyjnym [...], której właścicielami są Skarżący) dzieliła odległość mniejsza aniżeli 4 (cztery) metry. Strony skarżące wskazują ponadto, że art. 105 k.p.a. nie może stanowić samoistnej podstawy umorzenia postępowania w sytuacji, gdy podstawę taką dać może jedynie zastosowanie norm prawa materialnego. Powołanie się na ten przepis przez PI NB oraz [...]WINB nie może zastąpić rzeczowej argumentacji w zakresie przyjętej podstawy prawnej, w szczególności zaś przyczyn dla których odmówiono zastosowania § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz art. 50 i 51 Prawa Budowlanego z roku 1994, dotyczących rozbiórki samowoli budowlanych. W/w Rozporządzenie to wyraźnie wskazuje na wymóg zachowania odległości ścian w których umieszczono otwory okienne od granicy działki, zaś Prawo Budowlane zawiera wyraźny nakaz rozbiórki wszelkich samowoli powstałych po roku 1994. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie zapadła po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Zaskarżone decyzje zapadły z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 105 kpa. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez VIISA/Wa 1649/07 należytego wyjaśnienia wszystkich Ze względu na naruszenie przez organ I i II instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zaskarżone decyzje należało uchylić. Na wstępie należy stwierdzić, że o ile bieżąca konserwacja obiektu nie podlega regulacji Prawa budowlanego, to remont istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków, zgodnie z art. 29 ust.2 pkt. 1 w związku art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymagał zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie bowiem z definicją legalną określoną w art. 3 pkt.8 Prawa budowlanego remont oznacza wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czy dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Natomiast o zakwalifikowaniu robót budowlanych ( remont czy przebudowa) powinny decydować kryteria techniczne. Bowiem zgodnie z art. 3 pkt 7a Pb przebudowa oznacza wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Na podstawie dokonanych ustaleń bezsporne jest, że roboty budowlane przy remoncie budynku prowadzone były bez wymaganego zgłoszenia. Jak wynika z akt sprawy decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 105 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepis art. 51 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przy czym organ pierwszej instancji stwierdził że wykonane przez inwestora roboty nie stanowią przebudowy omawianego obiektu, gdyż ani kubatura ani parametry użytkowe czy techniczne w obiekcie nie zostały zmienione. Organy I i II instancji stwierdziły, że przeprowadzone prace remontowe mają charakter odtworzeniowy, przywracają pierwotną wartość techniczną i estetyczną budynku nie zmieniając jego dotychczasowego charakteru. Przeprowadzenie remontu w obrysie istniejących ścian nie narusza również interesów właścicieli działki sąsiedniej w rozumieniu art. 5 ust.l pkt 9 Prawa budowlanego. Sąd nie podziela jednak takiego stanowiska. Zgodnie z art. 7 kpa organy administracji zobowiązane są podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś art. 77 § 1 kpa nakłada na organ obowiązek rozpatrzenia w sposób wszechstronny i wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zasady powyższe nie były w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym przestrzegane. VIISA/Wa 1649/07 W sprawie bezspornym jest fakt iż w ścianie szczytowej w budynku posadowionym na działce [...] w B., od strony działki nr [...], istniały od co najmniej lat sześćdziesiątych, dwa otwory okienne na parterze budynku. Natomiast budzą wątpliwości ustalenia organów, dotyczące otworu okiennego w ścianie szczytowej na poddaszu. Ustalenia te nie są jednoznaczne. Dokumentacja zdjęciowa wskazuje, iż w tym przypadku mogła mieć miejsce przebudowa istniejącego na poddaszu świetliku, na otwór okienny o wymiarach [...] cm. Ponadto otwór ten usytuowany jest w ścianie, którą od działki sąsiedniej (działka o numerze ewidencyjnym [...], której właścicielami są Skarżący) dzieliła odległość mniejsza aniżeli 4 metry. Uwadze organów uszedł również fakt, iż umorzone postępowanie w sprawie zgodności realizacji robót budowlanych prowadzonych bez zgłoszenia wszczęte zostało na wniosek właściciela działki legitymującej się przymiotem strony. Zastosowanie w tej sytuacji przepisu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego było zatem nieuprawnione. W przypadku bowiem gdy postępowanie nadzoru budowlanego jest wszczęte na wniosek strony wykazującej swój interes prawny, postępowanie dotyczy robót budowlanych które winny być zgłoszone do organu architektoniczno-budowlanego organ winien rozstrzygnąć czy wniosek jest uzasadniony i albo nałożyć określone obowiązki na inwestora albo odmówi nałożenia takich obowiązków. Oczywiście te ustalenia mogą zapaść jedynie po dokładnym ustaleniu stanu faktycznego i prawnego. Decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji publicznej wydaje gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, co zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Podkreślić należy zatem, że postępowanie prowadzone na wniosek strony i dotyczące realizacji robót odbiegających od obowiązujących przepisów stało się bezprzedmiotowe. O bezprzedmiotowości postępowania można mówić jedynie w sytuacji, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje [ tak też SN w wyroku z dnia 1 marca 1984r. II SA 2085/83, ONSA 1984, Nr 1, poz.23], bądź strona na żądanie której wszczęto postępowanie cofnie swój wniosek. Tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Rzeczą więc organu jest ustalenie czy w sprawie istnieje konieczność nałożenia na inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych czy też odmowy nałożenia VIISA/Wa 1649/07 takich obowiązków których domaga się osoba wszczynająca postępowanie administracyjne. Z powyższych względów, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.)