II SA/Wa 51/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Adam Lipiński, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Spółki z o. o. G. na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany terminu realizacji zakazu inspektora pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] sierpnia 2007 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu z urzędu 3. zasądza od Głównego Inspektora Pracy na rzecz Spółki z o. o. G. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Nakazem Inspektora Pracy w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] zobowiązano G. Sp. z o.o. do wypłaty pracownikowi Spółki G. K. wynagrodzenia za miesiące: listopad i grudzień 2006 r. (pkt 1 i 2) oraz styczeń 2007 r. (pkt 3). Nakazowi temu został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia 16 maja 2007 r. Spółka z o.o. G. złożyła odwołanie od wymienionego nakazu. Wskazała, iż powodem braku wypłaty zaległych wynagrodzeń są kłopoty finansowe związane z zajęciem wszystkich rachunków bankowych Spółki przez organ podatkowy. Wobec niewskazania w zaskarżonej decyzji terminu wypłaty zaległego wynagrodzenia Spółka zwróciła się w trybie art. 111 § 1 kpa o uzupełnienie decyzji poprzez wskazanie tego terminu z uwzględnieniem okoliczności uniemożliwiających Spółce wypłatę świadczenia i wyznaczenie odpowiednio długiego terminu do wykonania nałożonego obowiązku. Jednocześnie wniosła o uchylenie lub odroczenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki od powyższego nakazu, decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że uchylił decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazu i określił nowy termin - do dnia 30 czerwca 2007 r. W uzasadnieniu wskazał, że okoliczność zablokowania środków pieniężnych, na którą powołuje się pracodawca nie daje organom Państwowej Inspekcji Pracy podstawy do uchylenia nakazu inspektora pracy ani też uchylenia czy wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Uwzględniając jednak prośbę pracodawcy odnośnie przedłużenia terminu wykonania obowiązku zmieniono decyzję w tej części wyznaczając nowy termin realizacji nałożonego obowiązku. Pismem z dnia 11 lipca 2007 r. G. Sp. z o. o. zwróciła się do Okręgowego Inspektora Pracy w W. o przedłużenie terminu do wykonania nakazu inspektora pracy. Spółka wskazała, że jej sytuacja majątkowa nie uległa zmianie a rachunki bankowe nadal są zajęte przez organy podatkowe. Wymienione pismo z dnia 11 lipca 2007 r. Okręgowy Inspektor Pracy w W. potraktował jako wniosek o zmianę lub uchylenie nakazu Inspektora Pracy z dnia [...] kwietnia 2007 r. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], na podstawie art. 154 § 1 i § 2 kpa oraz art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), odmówił ponownej zmiany terminu realizacji decyzji zawartych w pkt 1-3 nakazu inspektora pracy. W uzasadnieniu organ przywołując stan faktyczny sprawy wskazał, że zgodnie z art. 154 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie pomimo przesunięcia terminu wykonania decyzji płacowych, pracodawca nadal nie wypłacił wynagrodzenia za pracę należnego pracownicy za miesiące listopad i grudzień 2006 r. oraz styczeń 2007 r. Z tego powodu nie leży w interesie społecznym dalsze odkładanie w czasie terminu wykonania obowiązków. Podał, że pracownik nie może ponosić dalszych negatywnych skutków wynikających ze sposobu prowadzenia zakładu pracy, a interesu pracodawcy w ponownym przesunięciu terminu wykonania decyzji nie można uznać za słuszny. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Główny Inspektor Pracy, na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przytoczył argumenty przedstawione przez organ I instancji. W skardze na wymienioną wyżej decyzję Głównego Inspektora Pracy, G. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie interesu prawnego Spółki poprzez błędne ustalenie, iż wniosek z dnia 11 lipca 2007 r. był kolejnym wnioskiem o zmianę terminu realizacji decyzji płacowych zawartych w nakazie inspektora pracy z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] oraz, że trudna sytuacja finansowa Spółki nie została w żaden sposób uprawdopodobniona. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa procesowego poprzez niedopełnienie wymogów formalnych zawartych w art. 107 kpa, tj. brak rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie postępowanie zostało zainicjowane pismem Sp. z. o.o. G. z dnia 11 lipca 2007 r., w którym skarżąca zwróciła się do Okręgowego Inspektora Pracy o przedłużenie terminu do wykonania nakazu Inspektora Pracy. Wskazać należy, że z treści wniosku w żaden sposób nie wynikało w jakim trybie ma on zostać rozpatrzony przez organ ani też której decyzji on dotyczy. Wprawdzie pismo zatytułowane zostało "wniosek pracodawcy dot. nakazu z dnia [...] kwietnia 2007 r." jednakże w jego uzasadnieniu skarżąca Spółka powołała się na swoją nadal utrzymującą się trudną sytuację finansową i wniosła o przedłużenie terminu do wykonania nakazu Inspektora Pracy. Wobec powyższego organ nie mógł bez wątpliwości przyjąć, że wniosek dotyczy zmiany, w trybie art. 154 § 1 kpa, terminu realizacji decyzji płacowych zawartych w nakazie inspektora pracy z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], a co zatem idzie, miał obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada bowiem na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów Państwa (art. 8 kpa). Z zasadą tą pozostaje w związku zasada udzielania informacji określona w art. 9 kpa, zgodnie z którą organy administracji są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Przy tak sformułowanym wniosku skarżącej wyjaśnienia i ewentualne wskazówki powinny dotyczyć w szczególności trybu i tego, której (których) decyzji dotyczy wniosek. Ma to podstawowe znaczenie dla sprawy. Zgodnie bowiem z art. 64 § 2 kpa organ miał obowiązek wezwać stronę do usunięcia braków formalnych przez dokładne określenie jej żądania, zgłoszonego we wniosku z dnia 11 lipca 2007 r. Bez sprecyzowania i wyraźnego ustalenia, organ nie mógł samodzielnie decydować za stronę, co jest przedmiotem jej wniosku. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy zatem stwierdzić, że organ przyjmując taką treść żądania strony całkowicie zignorował fakt, że w trybie zmiany lub uchylenia może dojść do wzruszenia jedynie decyzji ostatecznych. W rozpatrywanej sprawie decyzją ostateczną rozstrzygającą o obowiązku i terminie wypłaty należności pracowniczych była decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] i tylko ta decyzja mogła być przedmiotem postępowania w tym trybie. Kolejna nieprawidłowość dotyczy przyjęcia, że w sprawie mógł mieć zastosowanie tryb określony w art. 154 § 1 kpa. Jak wskazano powyżej wymieniony przepis daje podstawy do wzruszenia decyzji, która cechuje się tym, że jest ostateczna, a żadna ze stron nie nabyła z niej prawa, tzn. z jej treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą ani wywieść uprawnień, ani też sprecyzować swoich obowiązków. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym decyzja nakładająca na stronę obowiązek, jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2001 r. IV SA 1515/96, lex 53442 ). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości pogląd ten podziela. Powyższe oznacza, że decyzja zobowiązująca skarżącą jako pracodawcę do wykonania w zakreślonym terminie obowiązku wypłaty należności pracowniczych, jako decyzja na mocy której strona nabyła prawo, nie może być wzruszona (zmieniona) na podstawie art. 154 § 1 kpa. Zupełnie nieuzasadnione jest zatem przyjęcie przez organ, że skarżąca nie dość, że domaga się zmiany decyzji nieostatecznej to jeszcze w trybie, w którym nie mogłaby być zmieniona decyzja nakładająca na nią obowiązek zapłaty wynagrodzenia pracowniczego. Jak wskazano powyżej rozpatrując wniosek skarżącej Okręgowy Inspektor Pracy związany był rygorami procedury administracyjnej. W pierwszej kolejności winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ był zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Powinien wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygniecie według wymagań określanych w art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Okręgowy Inspektor Pracy w W. dopuścił się naruszenia wszystkich tych reguł procesowych. Powyższych nieprawidłowości nie zauważył organ odwoławczy. Tym samym utrzymując w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Dlatego też Sąd, stwierdzając naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania i uznając, że mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania.