I SA/Wa 1259/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie : WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Monika Nowicka Protokolant Izabela Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania Z. T. – K. i Z. N. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...], dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną z nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] uregulowanej w KW Nr [...] oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m² – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ przedstawił następująco stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] Prezydent W. orzekł o ustaleniu odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną z nieruchomości przy ul. [...] uregulowanej w KW Nr [...] oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podał, iż tryb postępowania obowiązujący przy ustaleniu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261 z 2004 roku, poz. 2603 z późn. zm.), a zgodnie z art. 130 ust. 2 powołanej ustawy ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Organ stwierdził, iż jako reprezentatywny rynek lokalny dla wyceny gruntu nieruchomości przyjęto obszar w granicach dzielnicy [...], a analizą objęto transakcje gruntami, które zaistniały w 2005 i 2006 roku. Ponadto w ocenie organu atrakcyjność inwestowania w budownictwo komercyjne, mieszkaniowe, biurowe i handlowo - usługowe oraz mała podaż i wysoki popyt powodują, że od kilku lat ceny gruntów na obszarze dzielnicy [...] utrzymują się na podobnym poziomie. Zdaniem organu operat szacunkowy sporządzony w dniu 27 października 2006 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. jest zgodny z przepisami prawa: tj. ustawą z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.); powołaną ustawą o gospodarce nieruchomościami; rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 roku, Nr 207, poz. 2109); ustawą z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późniejszymi zmianami) oraz ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. Nr 133, poz. 883 ze zmianami), jak również ze Standardami Zawodowymi Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych - wydanych w latach 1995 - 2005. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Z. T. – K. i Z. N., zarzucając jej zaniżenie ustalonej kwoty odszkodowania. W ich ocenie organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego przyjął dla ustalenia wysokości odszkodowania kwotę [...] zł/m² i nie odniósł się do proponowanej przez odwołujących kwoty odszkodowania w wysokości [...] zł/m². Ponadto odwołujący podnieśli, iż wysokość odszkodowania powinna być aktualna na datę wydania decyzji, a nie na datę sporządzenia operatu szacunkowego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Odwołujący się podnieśli także, że organ nie uwzględnił cen działek wywłaszczonych pod drogi, chociaż takie transakcje na terenie [...] miały miejsce. Rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, iż na podstawie § 36 ust. 1 i ust. 2 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się w pierwszej kolejności podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele a w przypadku braku takich cen wartość gruntów określa się w ten sposób, iż wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne lub pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni (...). W ocenie organu Prezydent W. prawidłowo uznał, iż operat szacunkowy został wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy odnośnie określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Ponadto organ podkreślił, iż organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji umożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również – co wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy - zawiadomił strony o zebraniu całości materiału dowodowego i możliwości zapoznania się ze sporządzonym w przedmiotowej sprawie operatem szacunkowym. Zdaniem organu, z uwagi na brak dowodów przeciwnych ze strony odwołujących w postaci kontroperatu, twierdzenie przez nich, iż wartość działek wydzielona pod ulice jest wyższa niż ocenił to rzeczoznawca majątkowy jest nieuzasadnione. Organ podkreślił, iż sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy spełnia wymogi powołanego rozporządzenia, jak również nie budzi zastrzeżeń formalnych i merytorycznych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. N., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, a jedynie ograniczenie się do formalnej kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącego organ nie dokonał właściwej oceny materiału dowodowego, ani nie przeprowadził żadnych dowodów we własnym zakresie. Ponadto organ drugiej instancji nie ustosunkował się w ogóle do zarzutów przedstawionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podniósł, iż decyzja organu pierwszej instancji nie dokonuje oceny stanowiska strony w odniesieniu do przedstawionych przez nią argumentów i dowodów, jak również nie dokonuje oceny zebranych w sprawie materiałów dowodowych, dlatego zarzucił jej naruszenie przepisów art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 K.p.a. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem obu decyzji w tym zakresie. Istotą niniejszej sprawy jest ocena, czy w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organy prawidłowo ustaliły wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Na wstępie należy podnieść, iż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, wynikająca z treści art. 7 K.p.a. Nakłada ona na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. W niniejszym postępowaniu organy obu instancji obowiązane były do zbadania wszystkich okoliczności sprawy, mających znaczenie dla ustalenia stanu, w jakim znajduje się wywłaszczona nieruchomość. W tym zakresie obowiązkiem organów było zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz dokonanie jego prawidłowej oceny zgodnie z prawdą obiektywną (art. 77 §1, art. 80 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie skarżący kwestionował prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, a tym samym wysokość ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jego zdaniem operat ten nie odzwierciedlał rzeczywistego stanu rzeczy, gdyż organ przy ustalaniu wysokości odszkodowania przyjął kwotę, która zdaniem skarżącego była znacznie zaniżona i nieaktualna na dzień wydania decyzji – zgodnie z analizą rynku obrotu nieruchomościami oraz nie odzwierciedlała transakcji o identycznym przeznaczeniu, tj. wywłaszczenia pod drogi, jakie miały miejsce na terenie [...]. Stosowanie do § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, a w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1 wartość gruntu określa się w sposób wskazany w ust. 2 cytowanego rozporządzenia. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy na stronie [...] operatu szacunkowego z dnia 27 października 2006 r., stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, stwierdził, iż na terenie Dzielnicy [...] znaleziono niewiele transakcji sprzedaży gruntu pod poszerzenie drogi, najczęściej były to transakcje pod [...] z "nieadekwatnymi cenami", w związku z powyższym zastosował § 36 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie Sądu niezrozumiałe jest, dlaczego rzeczoznawca majątkowy spośród możliwych do zastosowania podejść szacunkowych do przedmiotowej nieruchomości nie zastosował podejścia porównawczego, biorąc pod uwagę cenę przejętych nieruchomości pod drogi i co dokładnie oznacza sformułowanie "z nieadekwatnymi cenami". Należy wskazać, iż interpretacja powołanego powyżej § 36 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, iż zastosowanie metody porównawczej, opisanej w ust. 1 ma pierwszeństwo przed metodą opisaną w ust. 2, zatem niezastosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego metody pierwszej powinno być dokładnie uzasadnione. Należy podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z treści art. 138 K.p.a. organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Zatem organ odwoławczy nie może się ograniczyć wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Rozstrzygnięcie to polega na ponownym rozpoznaniu sprawy merytorycznie w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ ten musi ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Ponadto organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie żądania strony podniesione w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Może również, jeżeli uzna to za konieczne, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. W niniejszej sprawie organ drugiej instancji nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, gdyż nie rozpoznał ponownie merytorycznie sprawy, lecz ograniczył się wyłącznie do przedstawienia stanu faktycznego sprawy i powołania zastosowanych w sprawie przepisów prawa. Organ nie wyjaśnił motywów zajętego stanowiska, ani nie przedstawił argumentów, którymi się kierował stwierdzając, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem. Ponadto nie ustosunkował się w ogóle do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących błędnego sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wysokość odszkodowana za wywłaszczoną nieruchomość. W ocenie Sądu decyzja organu pierwszej instancji jest również dotknięta wadami procesowymi, gdyż mimo wskazanych na rozprawie administracyjnej w dniu 12 grudnia 2006 r. przez skarżącego licznych wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego organ w uzasadnieniu swojej decyzji nie ustosunkował się do nich i w sposób dowolny uznał, iż skoro wycenę sporządził rzeczoznawca majątkowy, to oznacza to, iż jest ona miarodajna w kwestii orzekania co do wysokości odszkodowania. Zdaniem Sądu jest to stanowisko błędne. Chociaż wybór podejścia oraz metody szacowania należy do rzeczoznawcy majątkowego, to nie oznacza to, iż rzeczoznawca działa w sposób dowolny. Zatem obowiązkiem organu było rozpatrzenie zarzutów, podniesionych przez skarżącego, poprzez wnikliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, oraz dokonanie jego prawidłowej oceny zgodnie z prawdą obiektywną. Biorąc powyższe pod uwagę należy wskazać, iż w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz art. 138 § 1 K.p.a., co uzasadnia uwzględnienie skargi i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.