II SA/Po 454/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...]Nr [...] (znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu wpisu, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska Wnioskiem z [...]. R. W. zwrócił się do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...], ark. [...], obręb [...], przy ul. [...] w P., polegającej na nadbudowie wraz z rozbudową jeszcze jednej kondygnacji na cele mieszkalne i adaptacji pomieszczenia gospodarczego na cele mieszkalne wraz z nadbudową jeszcze jednej kondygnacji. W wyniku przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z [...]. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że podczas wizji w terenie ustalono, iż otoczenie działki objętej wnioskiem stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wszystkie budynki mieszkalne zrealizowano o wysokości przekraczającej trzy kondygnacje i usytuowano wzdłuż linii zabudowy, oddalonej nie więcej niż 7 m od frontowej granicy działki. W tylnej części działek znajduje się wyłącznie niska parterowa zabudowa uzupełniająca – budynki gospodarcze lub garażowe. Organ wskazał, że na działce objętej wnioskiem znajduje się dwukondygnacyjna zabudowa stanowiąca budynek gospodarczy i budynek mieszkalny zrealizowany jako jedyny w rozpatrywanym rejonie w tylnej części nieruchomości w granicy z działkami sąsiednimi. Oba budynki planuje się rozbudować w kierunku frontu działki i nadbudować o jedną kondygnację. Front nieruchomości jest obecnie niezabudowany. W poparciu o przeprowadzoną analizę cech zagospodarowania i zabudowy organ I instancji stwierdził, że zabudowa przedmiotowej działki powinna kontynuować sposób zagospodarowania sąsiedztwa i nawiązywać do zabudowy znajdującej się wzdłuż ul. [...]. Dlatego budynek o funkcji mieszkalnej nie może być zlokalizowany na zapleczu działki. Wzdłuż tylnej linii zabudowy działki powinna pozostać niska zabudowa uzupełniająca funkcję mieszkalną (tj. budynki gospodarcze i garażowe), kontynuująca cech sąsiednich budynków. Wobec powyższego Prezydent Miasta P. uznał, że planowana nadbudowa budynku mieszkalnego i gospodarczego o trzecią kondygnację zrealizowana w tylnej części działki nie będzie kontynuować sposobu zagospodarowania otoczenia i naruszy przepisy zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). R. W. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, kwestionując wskazane przez organ I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jego zdaniem inwestycja poprawi wizerunek budynku, całej działki i okolicy. Obecnie budynek szpeci wygląd terenu. Odwołujący się podniósł, iż jego zamiarem jest nadbudowanie budynku do budynków mieszkalnych znajdujących się na sąsiednich działkach, o tym samym kącie nachylenia dachu, z podobną elewacją. Odnosząc się do kwestii usytuowania budynku w linii innej niż linia zabudowy na działkach sąsiednich wskazał, iż należy uwzględnić aktualny stan nieruchomości, a w szczególności fakt, że budynek został legalnie wybudowany około 30 lat temu. Tym samym obecne przepisy nie mogą ograniczyć możliwości nadbudowy i rozbudowy domu mieszkalnego. Decyzją z [...]. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdzono, że w sprawie przeprowadzono analizę zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku analizy organ I instancji trafnie przyjął, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Proponowany do rozbudowy budynek znajduje się bowiem w granicy nieruchomości, a zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, planowana inwestycja musiałaby spełniać określone w rozporządzeniu warunki. Skargę na decyzję Kolegium wniósł R. W. Skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. nadto podniósł, że na osiedli [...] istnieją dwie linie zabudowy. Na samej tylko ul. [...] (działki nr [...]) usytuowane są budynki mieszkalne w drugiej linii zabudowy, zaś na całym osiedlu [...] tak usytuowanych obiektów jest znacznie więcej. Zdaniem skarżącego planowana modernizacja nie narusza postanowień rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż nie jest to nowa inwestycja, tylko modernizacja. Przepis § 2 pkt 2 rozporządzenia pozwala zaś inaczej traktować budynki już istniejące niż nowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. z [...]. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Na wstępie zważyć należy, że organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest związany kodeksową zasadą praworządności i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa). Stosownie do treści art. 77 §1 kpa powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu inwestora, powinien przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przy czym analiza ta winna odpowiadać § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588). W tym celu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i w jego granicach przeprowadza analizę w zakresie wspomnianego art. 61 ust. 1-5 (§ 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 26.08.2003r.). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który inwestycja ta będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozp.). Dokonując analizy bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 rozp.), średni wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego (§ 5 rozp.), średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym (§ 6 rozp.), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 rozp.), geometrię dachów obiektów występujących obszarze analizowanym (§ 8 rozp.). Jedynie ustalenia poczynione w sposób opisany powyżej to jest uzyskane w trakcie sporządzonej zgodnie z wymogami analizy, mogą być podstawą decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Poczynione przez organ ustalenia winny znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, który w szczególności winien zawierać wyniki analizy sporządzonej na mocy § 3 ust. 1 rozporządzenia, tak w części tekstowej, jak i graficznej (§9 ust. 2-4 rozporządzenia). Braki w tym względzie mogą utrudnić, a wręcz uniemożliwić sądowoadministracyjne kontrolę. Odnosząc się do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, czy organy przedmiotem analizy objęły obszar odpowiadający wymogom z § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Wbrew swemu obowiązkowi nie zakreśliły go na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m. W części tekstowej analizy nie wyjaśniono jaki obszar objęto przedmiotem rozważań. Sporządzająca analizę posłużyła się w niej ogólnym sformułowaniem "otoczenie działki", nie precyzując w istocie jakie nieruchomości składają się na nie, czy pozostają w terenie obszaru analizowanego, wyznaczonym zgodnie z opisanymi normami. Stwierdziła, że planowana zabudowa powinna nawiązywać do zabudowy znajdującej się wzdłuż ulicy [...], nie wyjaśniając powodów, dla których zabudowa znajdująca się przy tej ulicy miałaby stanowić odniesienie dla zabudowy planowanej przy ul. [...]. Z akt nie wynika położenie ulicy [...]. W tym stanie rzeczy niemożliwa jest sądowoadministracyjne kontrola wyników tak sporządzonej analizy, skoro nie sposób zbadać, czy dotyczy ona wymaganego obszaru. Na obecnym etapie nie można zatem stwierdzić, czy w sprawie w istocie nie spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o planowaniu. Jedynie ustalenia znajdujące odzwierciedlenie w wynikach analizy, sporządzonej w warunkach art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, w zgodzie z normami cytowanego rozporządzenia wykonawczego, stanowić mogą podstawę decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Ocena zgromadzonych dowodów pozostaje w zgodzie z art. 80 kpa jedynie wówczas, gdy istotne dla sprawy okoliczności znajdują odzwierciedlenie w materiale pełnym, zgromadzonym w myśl zasad z art. 77 § 1 kpa. W ocenie Sądu opisane uchybienia organów stanowią także naruszenie przepisów procesowych zawartych w art. 7, 77 § 1, 80 kpa. Organy, poprzez zaniechanie sporządzenia analizy zgodnie z wymogami nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy w rozumieniu art. 7 kpa, zaniechały bowiem , sprzecznie z wymaganiami art. 77 § 1 kpa, zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Tym samym ocena materiału dowodowego, który okazał się niepełny nie odpowiada art. 80 kpa. Waga stwierdzonych naruszeń nie budzi wątpliwości, skoro w istocie, jak przedstawiono na wstępie, warunków zabudowy nie można ustalić bez analizy dokonanej w warunkach art. 61 ust. 1-5, w wytyczonym zgodnie z wymogami obszaru analizowanym. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonych uchybień, które wyczerpują znamiona art. 145 §1 pkt 11 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organ rozstrzygnie mając na względzie poczynione przez Sąd rozważania. Oznacza to, że badając spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeprowadzi analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób odpowiadający wymogom cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. Granice obszaru analizowanego oznaczy w sposób odpowiadający postanowieniom § 3 ust. 2 tegoż rozporządzenia. Wyniki analizy tak w części tekstowej, jak i graficznej winny umożliwić sądową ich kontrolę m.in. poprzez szczegółowe odzwierciedlenie funkcji, cech zabudowy, zagospodarowania objętego nią terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r. Jak w pkt II orzeczono na zasadzie art. 152 ustawy o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 ustawy jak wyżej. /-/ W Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska MarK