II SA/Po 339/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska /spr./ Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Parafii A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł tytułem wpisu sądowego od skargi oraz kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ W.Batorowicz A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska Prezydent Miasta P. decyzją nr [..] z dnia [..] znak [..] ustalił - na wniosek inwestora Przedsiębiorstwa "T." – warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej "Ż." przewidzianej do realizacji na działce nr geod. [..] ark. [..] obręb N., położonej w P. pomiędzy ulicami J. i N. a torami kolejowymi, z terminem ważności decyzji do dnia 31 maja 1999r. Decyzja ta stała się ostateczna i przy jej uwzględnieniu dnia [..] zatwierdzono projekt budowlany oraz plan zagospodarowania terenu osiedla mieszkalnego "Ż.". Po wszczęciu postępowania nieważnościowego odnośnie tej ostatniej decyzji (w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego kilku budynków mieszkalnych na nieruchomości położonej w P. przy ul. B. oraz planu zagospodarowania terenu osiedla mieszkalnego "Ż." w części dotyczącej usytuowania budynków mieszkalnych wzdłuż granicy cmentarza przy ul. J.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. dnia 8 czerwca 2006r. wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji ustalającej warunki zabudowy, a następnie dnia [..] wydało decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [..] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy zespołu budynków mieszkalnych na działce nr [..] pomiędzy ulicami J., N. i torami kolejowymi. W uzasadnieniu ustalono, że sąsiadująca z zabudowaną zespołem budynków mieszkalnych działką inwestora nr [..] działka nr [..], będąca we władaniu Parafii M., jest wykorzystywana jako cmentarz. Działka nr [..] nie ma utworzonej strefy ograniczonego użytkowania o szerokości 50 m, przewidzianej w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Rz. U. Nr 52 poz. 315) "ani w inny sposób władający działką nr [..] nie dysponują prawem do dysponowania takim pasem o takiej szerokości na terenach otaczających działkę nr [..]". W przedmiotowej decyzji warunki zabudowy dla budowy zespołu budynków mieszkalnych na działce nr [..] ustalono w ten sposób, że strefę ochronną 50 metrów podzielono solidarnie "pomiędzy inwestora zabudowy mieszkalnej a władającego działką nr [..]". Te ustalenia – wypływające z zasady równego traktowania podmiotów przez prawo, jak i równej pozycji prawa własności każdego podmiotu – nie były dotąd kwestionowane, mimo zrealizowania na działce nr [..] osiedla mieszkalnego. Ponadto w okresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta P. z dnia 6 grudnia 1994r. cały teren pomiędzy ulicami: J., R. i torami kolejowymi stał się terenem intensywnej zabudowy mieszkaniowej – jednorodzinnej i wielorodzinnej. Zatem w ocenie Kolegium brak podstaw do przyjęcia, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Parafia Rzymsko – Katolicka pod wezwaniem M. w P., wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Parafia wyjaśniła, że między nią a inwestorem doszło do podziału strefy ochronnej o szerokości 50 m w ten sposób, iż "T." Sp. z o.o. lokalizuje swoją zabudowę w odległości 25 metrów od granicy z działką [..], a na działce [..] stanowiącej cmentarz – linia grobów miałaby nie przekroczyć takiej samej strefy wewnątrz działki [..]". Powołała się też na przepisy cytowanego w decyzji Kolegium rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 oraz dołączonego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowienia Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego P. z dnia [..], zgodnie z którym odległość co najmniej 50 metrów winna być zachowana między granicą działki obejmującej teren cmentarza a linią zabudowy mieszkaniowej i użyteczności publicznej na działce należącej do spółki T., przylegającej do terenu cmentarza. Decyzją z dnia [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [..]. Ponad dotychczasową dokumentację wskazało, że Parafia składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – nie wylegitymowała się wymaganym pozwoleniem na budowę cmentarza przy ul. J., a tylko decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Dołączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowienie opiniujące wydane przez Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego nie jest dokumentem uprawniającym do podjęcia jakiejkolwiek aktywności inwestycyjnej, także w zakresie realizacji cmentarza. W podsumowaniu organ orzekający uznał, że "skoro zasięg strefy ochronnej wokół cmentarza dla zabudowy przy ulicy B. został solidarnie podzielony pomiędzy Parafię i inwestora, to brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. nr [..] z dnia [..]". Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez Parafię pod wezwaniem M.. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1956r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarz, jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że 50-metrową strefę ochronną nie należy liczyć od granicy cmentarza, czyli granicy działki nr [..] i że strefę taką można było skutecznie podzielić między władającą cmentarzem Parafię i inwestora realizującego zabudowę mieszkaniową na działce nr [..] sąsiadującej z cmentarzem; 2. dowolne ustalenie, że : a) 50 metrową strefę ochronną podzielono solidarnie pomiędzy tymi podmiotami, mimo że ugoda takich ustaleń nie zawiera, a skarżąca nie była zawiadamiana o prowadzeniu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy działek sąsiednich i nie brała w tych postępowaniach udziału; b) nie ma utworzonej strefy ograniczonego użytkowania o szerokości 50 metrów od granicy działki nr [..] (cmentarza), mimo że obowiązek utworzenia takiej strefy wynika z powołanego rozporządzenia; 3. błędne przyjęcie, ze skarżąca Parafia miała w 1985r. obowiązek wystąpienia o pozwolenie na budowę cmentarza, skoro po wydaniu decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny poszerzenia cmentarza Parafia nie realizowała na poszerzonym terenie żadnych prac wymagających pozwolenia na budowę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podkreśliło, iż to dla działki nr [..], będącej we władaniu Parafii pod wezwaniem M. i wykorzystywanej jako cmentarz, graniczącej z terenami osiedla zrealizowanego przez Spółkę z o.o. T. nie utworzono strefy ograniczonego użytkowania o szerokości 50 metrów ani w inny sposób skarżąca nie legitymuje się prawem do dysponowania takim pasem ochronnym na terenach otaczających działkę nr [..]. Przedmiotową decyzją z dnia [..] ustalono warunki zabudowy dla budowy zespołu budynków mieszkalnych na działce nr [..] w ten sposób, że 50 metrową strefę ochronną podzielono solidarnie pomiędzy inwestora zabudowy mieszkalnej a władającego działką nr [..]. Te ustalenia, mimo zrealizowania osiedla, nie były przez nikogo kwestionowane. Według uczestnika postępowania spółki T. – nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę cmentarza. Takiej decyzji skarżąca nie złożyła w toku postępowania nieważnościowego. Także uczestniczka postępowania – spółka akcyjna T. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie na jej rzecz od skarżącej kosztów postępowania. W ocenie spółki przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy dla budowy zespołu budynków mieszkalnych na działce nr [..] nie narusza rażąco przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Zgodnie z obowiązującym w dniu wydanie tej decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta P. z dnia 6 grudnia 1994r., cały teren pomiędzy ulicami J., R. i torami kolejowymi stał się terenem intensywnej zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej oznaczonym symbolem II MA 12 m 4. Natomiast dla działki nr [..], oznaczonej jako II MA 12 cm – cmentarz przy ul. J. przyjęto w planie określenie "teren cmentarza w systemie zieleni publicznej stanowiącej strefę izolacyjną dla terenów mieszkaniowych w sąsiedztwie oraz rezerwę terenu dla rozwoju cmentarza." Powyższy zapis jednoznacznie wskazuje na to, że to w obrębie należącej do skarżącej Parafii działki nr [..] powinien zostać wyodrębniony pas izolujący teren cmentarny od terenów mieszkaniowych. Obowiązujące przepisy prawa – ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenia wykonawczego Ministra Gospodarki Komunalnej w żaden sposób nie regulują kwestii wyznaczania strefy ochronnej w postaci pasów izolujących teren cmentarny od terenów mieszkaniowych. Wbrew stanowisku skarżącej Parafii, ustalenie 50 metrowej strefy ochronnej w ten sposób, że podział ten dokonany został solidarnie pomiędzy inwestora a władającego działką nr [..], można uznać za prawidłowe. Wynika to zarówno z zasady równego traktowania podmiotów przez prawo, jak i z tego, że prawo polskie nie zna pojęcia "silniejszego" jednego prawa własności od drugiego. Nadto w świetle przytoczonych zapisów planu miejscowego podział taki jest bardziej korzystny dla skarżącej, gdyż zgodnie z planem, to właśnie na działce, której właścicielką jest skarżąca, winna zostać ustanowiona cała 50 metrowa strefa izolacyjna. Fakt zaakceptowania przez Urząd Miasta P. planu rozbudowy cmentarza na działce nr [..] przez wydanie dnia [..] decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego poszerzenia cmentarza przy ul. J. musi być uznany za okoliczność pozbawioną znaczenia, skoro - zgodnie z planem - zarówno rezerwa terenu dla rozwoju cmentarza, jak i strefa izolacyjna winny zostać wyznaczone w jego obrębie. Okoliczność, że Parafia nie brała udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, zakończonym wydaniem w dniu [..] przez Prezydenta Miasta P. przedmiotowej decyzji, nie może być przesłanką stwierdzenia nieważności. Skarżąca przez dziesięć lat od wydania przedmiotowej decyzji i zrealizowania osiedla mieszkaniowego – nie kwestionowała ustaleń dotyczących podziału strefy ochronnej. Przedmiotowa decyzja nie narusza rażąco prawa, bowiem nie została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nie nadano inwestorowi prawa, czy też nie obarczono strony obowiązkiem, Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 1984r. syg. II SA 737/84 (Lex Polonica nr 297470) za "rażące" uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Poza tym stwierdzenie nieważności decyzji jest niedopuszczalne, jeśli decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). Z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wtedy, gdy wykonanie decyzji spowodowało powstanie takiego stanu faktycznego lub prawnego, że nie jest już możliwy powrót do stanu pierwotnego, to znaczy sprzed wykonania decyzji. W niniejszej sprawie w następstwie wykonania przedmiotowej decyzji z dnia [..] nastąpiło zbycie nieruchomości w obrocie cywilnoprawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. przez trzyosobowy skład orzekający, z którego to składu dwóch członków uczestniczyło w wydawaniu pierwszej decyzji z dnia [..] – musi zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego jest między innymi wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale (7) z dnia 22 lutego 2007r. Syg. II GPS 2/06 (ONSA i WSA 2007/3/6) artykuł 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zd. 1 k.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu, czyli na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie może zatem w składzie orzekającym kolegium rozpatrującym sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy znaleźć się członek kolegium, który brał udział w wydawaniu pierwszej decyzji. Wskazane przepisy o wyłączeniu pracownika mają zastosowanie również do osoby piastującej funkcję organu, w tym też do członka samorządowego kolegium odwoławczego, który wcześniej brał udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji. Należy mieć na uwadze charakter wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, następstwa udziału członka samorządowego kolegium odwoławczego w wydaniu objętej nim decyzji i organizacyjne możliwości wyznaczenia innego składu orzekającego kolegium do rozpatrzenia takiego wniosku. W toku dalszego postępowania administracyjnego, przy ponownym badaniu, czy przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy z dnia [..] rażąco narusza prawo należy pamiętać, że decyzja ta wydana została na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Z art. 40 ust. 1 wynika, że jeżeli dla danego terenu objętego wnioskiem jest uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to decyzja bezwzględnie powinna być wydana na podstawie planu. Sprzeczność decyzji w zakresie przyjętych w niej rozstrzygnięć z ustaleniami planu powoduje jej nieważność z mocy art. 16 pkt 1 i art. 34 omawianej ustawy. Wprawdzie ustawa ta, jak i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. z grudnia 1994r., już nie obowiązują, ale rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu późniejsza zmiana prawa. Organ orzekający badał jedynie, czy doszło do naruszenia przepisów szczególnych i nie prowadził w postępowaniu nieważnościowym kontroli legalności przedmiotowej decyzji pod kątem zgodności z obowiązującym w dacie jej wydania planem miejscowym. Potraktował przedmiotową decyzje tak, jakby decyzja o warunkach zabudowy wydana została w trybie art. 59 i następnie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w odniesieniu do inwestycji zamierzonych na terenie pozbawionym planu i dlatego wymagających między innymi zachowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa określającej konieczność dostosowania nowej zabudowy do zabudowy istniejącej już zgodnie z porządkiem prawnym (czyli nie tej zabudowy, która zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej). Jeśli organ orzekający w innym, istotnym w postępowaniu nieważnościowym celu badał, czy rozbudowa cmentarza usytuowanego na sąsiedniej działce nr [..] nastąpiła bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, to powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu i przedstawić wynik tego badania. W tym miejscu należy wskazać, że nie tylko – jak stwierdziło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – "według T. sp. z o.o. decyzja pozwolenia na budowę nie została wydana", a "Kolegium nie uzyskało od pełnomocnika Parafii odpisu pozwolenia na budowę". Przy ocenie, z jakich przyczyn pełnomocnik strony skarżącej nie złożył w postępowaniu nieważnościowym tego dokumentu nie można przeoczyć treści pisma pełnomocnika skarżącej Parafii z dnia 26 marca 2007r. Istotne też będzie wyjaśnienie, czy i ewentualnie kiedy oraz na podstawie jakiej [..] stanowiącej teren inwestycji objętej decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b, art. 152 i art. 200 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Kamieńska MP