III SA/Kr 909/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie NSA Wiesław Kisiel WSA Dorota Dąbek spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] Nr : [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu nr [...] z dnia [...] w sprawie zmian w statucie Szpitala Powiatowego im. [...] w Z. s k a r g ę o d d a l a do wyroku z dnia 18 grudnia 2007 roku Uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rada Powiatu zatwierdziła zmiany w statucie Szpitala Powiatowego im. [...] w Z., tworząc stanowisko koordynatora do spraw pielęgniarstwa. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], Nr [...], stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, iż wprowadzenie mocą kwestionowanej uchwały stanowiska "koordynatora do spraw pielęgniarstwa" zamiast przewidywanego w przepisach stanowiska "naczelnej pielęgniarki" narusza w szczególności art. 40, 44 a ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89) oraz przepisy Rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999r. w sprawie kwalifikacji wymaganych na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. Nr 30, poz. 300). Organ nadzoru podkreślił także, iż z załącznika Rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. Nr 30, poz. 300) stanowiącego "taryfikator kwalifikacyjny" wynika, że w publicznych zakładach opieki zdrowotnej istnieje stanowisko "naczelna pielęgniarka," a nie "koordynator ds. pielęgniarstwa." Wynika to również zdaniem organu pośrednio z art. 44 a ust. 1 cyt. ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym w publicznych zakładach opieki zdrowotnej na stanowisko naczelnej pielęgniarki przeprowadza się konkurs, zgodnie z zasadami określonymi ustawą oraz Rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz. U. Nr 115, poz. 749 z późn. zm.). Wojewoda podkreślił także, że wprowadzenie zamiast stanowiska "naczelnej pielęgniarki" stanowiska "koordynator ds. pielęgniarstwa" nie znajduje oparcia w obowiązującym porządku prawnym, albowiem porządek ten limitując stanowiska pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej przewiduje stanowisko "naczelnej pielęgniarki", a nie "koordynatora ds. pielęgniarstwa." Zdaniem organu nadzoru, kwestionowana uchwała narusza art. 40, 44a ust. 1 cyt. ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz przywołanych aktów do niej wykonawczych. Tym samym przedmiotowa uchwała narusza również zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Jednostki samorządu terytorialnego winny działać na podstawie i w granicach prawa, zgodnie z zasadą ujętą art. 7 Konstytucji. Na powyższą decyzję złożył skargę Powiat. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89) przez jej nie zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że statut zakładu opieki zdrowotnej nie może określać jego struktury organizacyjnej w sposób samodzielny oraz błędną interpretację art. 40 cyt. ustawy oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca w sprawie kwalifikacji wymaganych pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publiczny zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 30, póz. 300) przez błędne przyjęcie, że w publicznych zakładach opieki zdrowotnej tworzy się tylko te stanowiska, które został przywołane w rozporządzeniu. Skarżący stwierdził także, iż zgodnie art. 11 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nieuregulowane w ustawie, określa statut. Statut to zbiór przepisów regulujących strukturę, zadania i zasady działania publicznych zakładów opieki zdrowotnej. W statucie zakładu opieki zdrowotnej określa się w szczególności strukturę organizacyjną zakładu. Jednak statut zakładu opieki zdrowotnej może zawierać oprócz postanowień dotyczących przedmiotu jego działania, struktury, organów i formy jego gospodarki finansowej, także inne zapisy o treści nie uregulowanej w art. 11 § 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Świadczy o tym użyty w tym przepisie przez ustawodawcę zwrot "w szczególności". Cytowany przepis zdaniem skarżącego pozwala wyznaczyć strukturę organizacyjną zakładu w statucie, nie wskazując tutaj żadnych dalszych wymogów, ani ograniczeń. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zajęte w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym i zwrócił uwagę, iż art. 11 ustawy dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89), na który powołuje się skarżący, przewiduje, że ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nieuregulowane w ustawie, określa jej statut. Zatem statut zakładu opieki zdrowotnej nie może dotyczyć spraw, które uregulowane w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej, nie może on ponadto odmiennie regulować spraw odrębnie unormowanych w innych ustawach. Z załącznika Rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej (wydanego na podstawie art. 40 cyt. ustawy o zakładach opieki zdrowotnej) z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej stanowiącego "taryfikator kwalifikacyjny" wynika jasno, że w publicznych zakładach opieki zdrowotnej istnieje stanowisko "naczelnej pielęgniarki," a nie "koordynatora ds. pielęgniarstwa." Dodatkowo art. 44a cyt. wyżej ustawy przewiduje, iż w publicznych zakładach opieki zdrowotnej przeprowadza się konkurs na stanowisko "naczelnej pielęgniarki" zgodnie z zasadami określonymi ustawą oraz Rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu. Zmiana wprowadzona zakwestionowaną uchwałą stanowić może obejście art. 44a cyt. wyżej ustawy, osoba zatrudniona bowiem na stanowisku "koordynatora ds. pielęgniarstwa" posiadałaby takie same obowiązki i uprawnienia jak do tej pory miała osoba zatrudniona na stanowisku "naczelnej pielęgniarki". Jednakże "koordynator ds. pielęgniarstwa" nie musiałby być powoływany na to stanowisko w drodze konkursu, jak miało to miejsce w przypadku stanowiska "naczelnej pielęgniarki." Obowiązek taki wynika właśnie z art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, który przewiduje obligatoryjnie konkurs na stanowisko "naczelnej pielęgniarki." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd ocenił, że nie doszło w niej do naruszenia przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego, które uzasadniałyby uchylenie aktu nadzoru zgodnie z treścią art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotowe postępowanie toczyło się w ramach postępowania nadzorczego sprawowanego przez wojewodę nad działalnością samorządu powiatowego. Wojewoda w ramach swych kompetencji nadzorczych wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzając nieważność uchwały Rady Powiatu zatwierdzającej zmiany w statucie Szpitala Powiatowego polegające na utworzeniu stanowiska koordynatora ds. pielęgniarstwa. W ocenie Sądu argumenty wskazane przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym były słuszne i uzasadniały stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Zmiany wprowadzone zakwestionowaną uchwałą w istocie bowiem sprowadzały się do wprowadzenia stanowiska "koordynatora do spraw pielęgniarstwa" zamiast przewidywanego w przepisach ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i przepisów do tej ustawy wykonawczych stanowiska "naczelnej pielęgniarki". Taka regulacja narusza art. 40 i 44 a ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89) oraz przepisy wykonawczego do niej Rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999r. w sprawie kwalifikacji wymaganych na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. Nr 30, poz. 300). Z załącznika do powyższego Rozporządzenia stanowiącego "taryfikator kwalifikacyjny" wynika, że w publicznych zakładach opieki zdrowotnej istnieje stanowisko "naczelna pielęgniarka". Wynika to również z art. 44 a ust. 1 cyt. ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym w publicznych zakładach opieki zdrowotnej na stanowisko naczelnej pielęgniarki przeprowadza się konkurs, zgodnie z zasadami określonymi ustawą oraz Rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz. U. Nr 115, poz. 749 z późn. zm.). Zdaniem Sądu zatem wprowadzenie zamiast stanowiska "naczelnej pielęgniarki" stanowiska "koordynator ds. pielęgniarstwa" stanowi obejście prawa. W ocenie Sądu chybiony jest zarzut skarżącego naruszenia przez Wojewodę rozstrzygnięciem nadzorczym zasady samodzielności statutowej samorządu terytorialnego. Art. 11 ustawy dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89) przewiduje, że ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nieuregulowane w ustawie, określa jej statut. Określenie poszczególnych stanowisk niewątpliwie mieści się w tym zakresie, stanowi więc materię, która może być przedmiotem regulacji statutowej. Należy jednak z całą mocą zaakcentować, że statut zakładu opieki zdrowotnej nie może dotyczyć spraw, które są uregulowane w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej, zwłaszcza zaś nie może on odmiennie regulować spraw odrębnie unormowanych w ustawie (por. m.in. poglądy wyrażane w piśmiennictwie, M. Dercz, T. Rek, "Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Komentarz.", ABC 2007, komentarz do art. 11). Samodzielność statutowa powiatu w zakresie kształtowania ustroju i struktury organizacyjnej ZOZ obejmuje zatem wyłącznie sprawy nieuregulowane w ustawie. Tymczasem sama ustawa i przepisy do niej wykonawcze przewidują określone elementy ustroju ZOZ, w tym w szczególności stanowisko naczelnej pielęgniarki, precyzując dodatkowo warunki jakie musi spełnić osoba na tym stanowisku. W tym zatem zakresie obowiązujące przepisy wyłączają samodzielność statutową powiatu. Nietrafnym jest więc argument skarżącego, że stanowisko naczelnej pielęgniarki nie jest obligatoryjne. O ile zatem w ocenie Sądu zawarty w ustawie katalog stanowisk jakie mogą być powołane w ZOZ nie jest zamknięty i w ramach samodzielności statutowej organ powiatu mógłby powołać także inne stanowiska nie wymienione w ustawie (stąd w ustawie termin "w szczególności"), to jednak niedopuszczalnym jest "omijanie" ustawy, to znaczy takie kształtowanie struktury organizacyjnej ZOZ, które doprowadziłoby do sprzeczności z ustawą. Z załącznika do Rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej (wydanego na podstawie art. 40 cyt. ustawy o zakładach opieki zdrowotnej) z dnia 29 marca 1999r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej stanowiącego "taryfikator kwalifikacyjny" wynika wyraźnie, że w publicznych zakładach opieki zdrowotnej istnieje stanowisko "naczelnej pielęgniarki". W art. 44a cyt. wyżej ustawy przewidziano, że na to stanowisko przeprowadza się konkurs (zgodnie z zasadami określonymi ustawą oraz Rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu). Niedopuszczalne jest zatem wprowadzanie mocą aktów rangi podustawowej takich regulacji, które doprowadziłyby do obejścia przytoczonych powyżej regulacji ustawowych, a z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia w przypadku zaakceptowania zmian wprowadzonych niniejsza uchwałą. Doszłoby bowiem do obejścia prawa zarówno w zakresie wymaganych kwalifikacji zawodowych i stażu, jak też powoływania w drodze konkursu. Na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie ma wpływu także podniesiony przez skarżącego na rozprawie przed sądem w dniu 18 grudnia 2007r. argument, że utworzone przedmiotową uchwałą stanowisko "koordynatora do spraw pielęgniarstwa" stanowi w istocie stanowisko z poz. 30 Załącznika do w/w Rozporządzenia, gdzie wskazano ""pielęgniarkę położną koordynującą i nadzorującą prace innych". Sama bowiem nazwa wprowadzonego uchwałą stanowiska odbiega od terminologii jaką posługuje się prawodawca w pkt. 30 załącznika do Rozporządzenia. Nade wszystko zaś argument ten nie zmienia faktu, że przedmiotową uchwałą zrezygnowano ze stanowiska "naczelnej pielęgniarki", a zatem doszło do obejścia prawa. Mając na uwadze powyższe okoliczności, trafnym było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały. Dlatego też sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 roku (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z poz. zm.).