VII SA/Wa 1786/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na O. Sp. z o.o. w B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2003 r., zmieniającej decyzję własną nr [...] z dnia [...] maja 2002 r., zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności oceniana jest sama decyzja, a nie wadliwość postępowania poprzedzającego jej wydanie. Organ administracji wszczyna bowiem postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w drodze decyzji, lecz jako organ kasacyjny. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony przez organ udziału w postępowaniu administracyjnym, co podnosiła wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. Wspólnota Mieszkaniowa przy ulicy [...] w B., daje podstawę tej stronie do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w postępowaniu nadzorczym organ jest zobligowany sprawdzić czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 Kpa obligująca do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż inwestor wnioskiem z dnia 16 maja 2003 r., wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego. Zatem w przedmiotowej sprawie, dla projektu zamiennego, wymagane było ustalenie nowych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu tym bardziej, iż decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2001 r., Nr [...], ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w B. straciła ważność z dniem 31 grudnia 2002 r. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, jak wynika z w/w przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest postępowaniem przeprowadzonym na wniosek, który określa treść żądania strony. Niedopuszczalne było zatem wydanie przez Prezydenta Miasta B. decyzji, której przedmiot nie jest zdaniem organu tożsamy z żądaniem wniosku. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...], zmienił bowiem własną decyzję z dnia [...] maja 2002 r., Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w B. wraz kotłownią i wewnętrzną instalacją gazową w następujący sposób, iż w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego wprowadzono następujące zmiany: zmieniono układ funkcjonalny oraz elewacje budynku". Proponowane w projekcie zamiennym zmiany: lokalizacji, nawet tylko części, budynku w stosunku do pierwotnego planu zagospodarowania działki; bryły; ilości kondygnacji; kubatury; powierzchni zabudowy, są zmianami daleko wykraczającymi poza zmianę układu funkcjonalnego i elewacji budynku, którego projekt został zatwierdzony w/w decyzją zamienną. Ponadto należy zauważyć iż przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta B. została wydana bez wymaganego prawem oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczącego działki [...] obr. [...] w B. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego należało stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2003 r., rażąco narusza przepis art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane co obligowało organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie O. Sp. z o.o., zarzucając jej naruszenie art. 32 § 4 pkt. 1, 2 oraz art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.), a także art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.). Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżąca spółka zarzuciła decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego niewłaściwe przyjęcie, że dla wydania decyzja Prezydenta Miasta B. nr [...] wymagane było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, niewłaściwe przyjęcie, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz niewłaściwe przyjęcie, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w B. wykazała interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione przez stronę skarżącą. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu [art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)]. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, bowiem decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. została wydana z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa. Ponadto uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa. Należy zauważyć, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnie prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r. sygn. akt III SA 1705/93 opublikowany w piśmie Wspólnota 1994/42/16). Dlatego też wydając w niniejszej sprawie decyzję stwierdzającą nieważność organ nadzoru budowlanego zobowiązany był dokładnie ustalić i wyjaśnić stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz ustalić stan faktyczny niezbędny do dokonania prawidłowej subsumpcji prawa. Organ prawidłowo powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na treść art. 36a Prawa budowlanego, który stanowi, iż "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę". Następnie przytacza brzmienie art. 32 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzenie nieważności badanej przez organ decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę nastąpiło z tego powodu, iż, zdaniem organu, inwestor, wnosząc o zmianę pozwolenia na budowę w oparciu o zmiany projektowe budowanego budynku, nie przedłożył wymaganej prawem nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dacie składnia przez inwestora wniosku o zmianę pozwolenia (postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego zostało wszczęte w dniu 3 czerwca 2003 r.) obowiązywał ust. 4 art. 32 Prawa budowlanego w brzmieniu: "Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, 2) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane." Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718, ze zm.) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. W dacie wydawania pozwolenia zmieniającego miał zatem nadal zastosowanie przepis art. 32 Prawa budowlanego w cytowanym brzmieniu. Prawo budowlane w zakresie konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odsyła do przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W dacie wydawania pozwolenia zmieniającego (z dnia 24 lipca 2003 r.) miały zaś już zastosowanie przepisy nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), nie toczyło się zaś żadne postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy. Organ wydający pozwolenie zmieniające po 10 lipca 2003 r. miał zatem obowiązek zastosować przepisy obowiązującego dotychczas Prawa budowlanego, lecz oceny w zakresie wymagań przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego winien dokonywać w myśl przepisów nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 r., dalej zwaną upup. Nowa ustawa wprowadziła istotną zmianę w art. 4 w stosunku do ustawy dotychczasowej. Na podstawie art. 4 ww. ustawy, "ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". W przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na danym terenie, decyzji o warunkach zabudowy nie można wydać, ponieważ same ustalenia planu stanowią według rozwiązań przyjętych w upzp wystarczającą podstawą do zmiany zagospodarowania terenu. W sytuacjach, w których zgodnie z przepisami Prawa budowlanego zmiana zagospodarowania terenu ma polegać na wzniesieniu obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią obecnie wystarczającą podstawę - w sferze planowania przestrzennego - do rozstrzygania sprawy o pozwolenie na budowę. Wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie w przypadku braku na danym terenie obowiązującego m.p.z.p. świadczy także i o tym, że decyzja ta nie pełni już funkcji informującej. Pod rządami poprzedniej regulacji potencjalny inwestor, składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uzyskiwał w formie decyzji administracyjnej kategoryczną odpowiedź na pytanie, czy zamierzenia określone we wniosku mogą zostać zrealizowane na wskazanym przez niego terenie. Obecnie - tak jak i w dacie wydawania zmienionego pozwolenia - podmioty zainteresowane uruchomieniem procesu inwestycyjno-budowlanego konfrontują swoje zamierzenia z odpowiednimi postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tylko przy braku planu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nadal może być postrzegana przez pryzmat aktu zawierającego szczegółową informację o terenie, a ściślej o możliwych sposobach zagospodarowania terenu (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Ustawa z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 85 ust. 2 stanowiła, iż "do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". Oznacza to, że dotychczasowe plany, jeżeli spełnione zostały wymienione warunki zachowywały moc. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] na wniosek O. zmieniono zatwierdzony projekt budowlany. W uzasadnieniu wskazano jednocześnie, iż wprowadzone odstąpienie nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie, iż decyzja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało powtórzone w decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r., w której również zmieniono zatwierdzony projekt budowlany. Z akt sprawy wynika też, że w 2001 i 2002 r. na działce o nr ewidencyjnym [...] Obr. [...] przy ulicy [...] w B. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia 25 maja 1994 r. Natomiast z zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 2003 r. z wniosku O., wynikało, że na działce przy ulicy [...] nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie to jednak zostało umorzone w dniu [...] kwietnia 2003 r. wobec cofnięcia wniosku inwestora o wydanie takiej decyzji. Reasumując należy stwierdzić, iż w aktach sprawy brak dokumentów świadczących o istnieniu dla działki o nr ewidencyjnym [...] Obr. [...] przy ulicy [...] w B. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, chociaż za takim twierdzeniem może przemawiać postępowanie inwestora, który wycofał wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a organ po wejściu w życie nowej ustawy wydał decyzję o zmianie projektu budowlanego wskazując w uzasadnieniu, iż dla danego terenu istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 85 upzp do obowiązujących miejscowo planów zagospodarowania przestrzennego stosuje się przepisy ustawy z 2003 r., która nie zawierała obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przepis wymagający uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w okolicznościach, kiedy nie ustalono czy decyzja taka była wymagana, jest co najmniej przedwczesne. Organ podejmując postępowanie ponownie winien zatem wyjaśnić, czy dla działki o nr ewidencyjnym [...] Obr. [...] przy ulicy [...] w B. istniał obowiązujący w dacie decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Od tego ustalenia faktycznego zależy bowiem zastosowanie w sprawie odpowiednich przepisów prawa materialnego. Niezasadne jest też twierdzenie, iż w decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. organ wyszedł poza żądanie wniosku inwestora. Wniosek inwestora dotyczył zatwierdzenia zmiany projektu budowlanego, zgodnie z przedstawionym nowym projektem. Organ wydając decyzję z [...] lipca 2003 r. w pełni do tego się przychylił aprobując zgłoszony projekt zamienny, co najwyżej błędnie sformułował sentencję decyzji. Wskazane wyżej okoliczności, nie dają się pogodzić z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 Kpa oraz zasadą zupełności postępowania dowodowego zawartą w art. 77 § 1 Kpa, nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego i prawnego na podstawie zebranego materiału dowodowego. Oznacza to, iż organ II instancji zaniedbał ustalenia okoliczności dotyczących stanu faktycznego, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść wydanych decyzji administracyjnych. Prowadzi to do konkluzji, iż organ odwoławczy nie zebrał całości materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 Kpa. Należy również zauważyć, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadniając swoją decyzję nie uczynił zadość normie wynikającej z treści art. 107 § 3 k.p.a. nie odnosząc się do twierdzeń strony. Ponadto należy zauważyć, iż organ powołał brzmienie art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązującego po 11 lipca 2003 r., - nie mającego zastosowania w sprawie - w odniesieniu do złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący podnosił, iż wykazał swoje uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedkładając umowę nabycia tej nieruchomości i spełniając wymaganie art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zacytowanym wcześniej brzmieniu. Organ jako podstawę oceny ważności pozwolenia zmieniającego wskazał zaś przepis późniejszy, nie mający zastosowania w sprawie, co uzasadnia również uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu wadliwego zastosowania przepisu prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Dlatego też działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w punkcie I wyroku. Na podstawie art. 152 w/w ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. II wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje podstawę w art. 200 powołanej wyżej ustawy.