VIII SA/Wa 551/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi K.K. i P.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta L. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust.4 i art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - powoływanej dalej jako Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako Kpa, po rozpoznaniu wniosku K. i P. K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 122/3 położonej w W., gmina L. W uzasadnieniu decyzji Starosta L. wyjaśnił, że projektowana inwestycja jest zgodna z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy nr 5 znak RGS 7331/55/2006 z dnia 19 stycznia 2007 r. wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy L. Budynek usytuowano w granicy z działką o nr ewidencyjnym gruntów 120/7 ze względu na niewielką szerokość działki, będącej we współwłasności inwestora w 3/5 części i 2/5 części I.S. i L.S. Usytuowanie budynku w granicy działki jest wskazane również ze względu na możliwość pozostawienia otworów okiennych od strony drugiej działki, prawidłowy przejazd, a nawet możliwość ewentualnego zbliźniaczenia budynku w przypadku budowy na działce nr 120/7. Po rozpoznaniu odwołania I.S. i L.S. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...]nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił w całości decyzję Starosty L. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta L. wydając zaskarżoną decyzję naruszył prawo, w tym przede wszystkim przepisy art. 9 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, bowiem przed wydaniem zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę nie uzyskał wymaganego przepisami upoważnienia właściwego ministra do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego organ I instancji nie odniósł się w swojej decyzji do zarzutów zawartych w odwołaniu, o czym stanowi art. 133 Kpa, a jedynie ograniczył się w piśmie z dnia 3 sierpnia 2007 r. do stwierdzenia, że wpłynęło ono w obowiązującym terminie. Ponadto Wojewoda Mazowiecki zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brak jest informacji "bioz" wymaganej zgodnie z przepisami art. 20 ust. 1 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane, załączony natomiast został plan "bioz", który jest wymagany dopiero na etapie realizacji inwestycji. Uchylając decyzję organu I instancji Wojewoda Mazowiecki wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę powinien on wziąć pod uwagę stwierdzone nieprawidłowości, mając na względzie przepisy art. 7, 77 i 107 Kpa oraz art. 5 ust. 1, art. 9, art. 28 ust. 2 i art. 35 Prawa budowlanego. W skardze wywiedzionej na decyzję Wojewody Mazowieckiego K. i P.K. wnieśli o jej uchylenie w całości, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Podnieśli, że w przypadku usytuowania budynku w granicy z sąsiednią działką budowlaną nie jest wymagane upoważnienie właściwego Ministra do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, bowiem stosownie do § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 75, poz. 690 ze zm.) - powoływanego dalej jako rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., usytuowanie ściany budynku dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy jeżeli: "nie jest możliwe zachowanie odległości ze względu na rozmiary działki". W ocenie skarżących dyspozycja tego przepisu została wyczerpana, gdyż ich działka ma 12,40 mb, szerokość budynku wynosi 8,30 mb, zaś odległość budynku od drugiej granicy wynosi 4 mb. W dalszej części skargi K.i P.K. wskazali, że wbrew stanowisku Wojewody Mazowieckiego organ I instancji nie musiał odnosić się do zarzutów zawartych w odwołaniu, bowiem z treści art. 133 Kpa wynika dla tego organu jedynie obowiązek przesłania odwołania w terminie siedmiu dni. W uzupełnieniu skargi przy piśmie z dnia 26 października 2007 r. skarżący nadesłali wniosek Starosty L. skierowany do Ministra Budownictwa w sprawie zgody na odstępstwo w usytuowaniu budynku mieszkalnego stosownie do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz kserokopię odpowiedzi Ministra Budownictwa na powyższy wniosek, z której wynika, że w przedmiotowej sprawie projektowany budynek mieszkalny bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdyż ze względu na rozmiary działki nr 122/3 nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia. Załączyli także oświadczenie projektanta adaptującego projekt budynku mieszkalnego o niecelowości sporządzania informacji "bioz" - bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto wyjaśnił, że swoje stanowisko o konieczności uzyskania zgody właściwego ministra na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych oparł na identycznym przypadku rozstrzyganym w 2005 r., a dotyczącym również usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki, w którym Minister Infrastruktury wydał Staroście K. upoważnienie do wyrażenia zgody na podstawie art. 9 ustawy Prawo budowlane, na odstępstwo od przepisów §12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, tzn. czy organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego i dokonały prawidłowej wykładni tych przepisów oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które to związane są z materią zaskarżonych decyzji. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów administracji publicznej w rozpoznawanej sprawie, a z drugiej przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego ( zakaz reformationis in peius ). Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Mazowieckiego uchylająca decyzję organu I instancji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielająca pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego na działce nr 122/3 położonej w W. gmina L. W uchylonej przez organ odwoławczy decyzji Starosta L. uznał za możliwe do przyjęcia, usytuowanie planowanego budynku w granicy działki o nr ewd. 120/7 ze względu na niewielką szerokość działki. Podkreślić w tym miejscu należy, że przepisy ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych do tej ustawy mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane. W dacie wydawania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji obowiązującymi przepisami regulującymi zachowanie odpowiednich odległości od granicy działki było rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia wynika, że budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Jednocześnie w ustępie 3 pkt 2 cytowany przepis wprowadza wyjątek, iż dopuszcza się sytuowanie ściany budynku pozbawionej otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką jeżeli: wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2 ze względu na rozmiary działki. Zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę na działce nr 122/3 należącej do skarżących K. i P.K. w granicy z działką nr 120/7 ze względu na niewielką szerokość działki, Starosta L. w uzasadnieniu swojej decyzji w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego w sprawie znalazł zastosowanie wyjątek od zasady sytuowania budynków w odległości określonej w § 12 ust. 1 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie wyjaśnił, czy sprawdził przedłożony projekt z decyzją o warunkach zabudowy, nie wskazał, na czym oparł pozwolenie na sytuowanie budynku mieszkalnego w granicy z sąsiednią działką, nie wskazał precyzyjnie, czy względy na rozmiary działki dotyczą działki nr 122/3, której właścicielami są skarżący, czy też działki nr 120/7, której skarżący są jedynie współwłaścicielami w 3/5 części. Stwierdzenie Starosty L., że "usytuowanie budynku w granicy działki jest wskazane również ze względu na możliwość pozostawienia otworów okiennych od strony drugiej działki, prawidłowy przejazd, a nawet możliwość ewentualnego zbliźniaczenia budynku w przypadku budowy na działce 120/7" nie stanowi wyjaśnienia sprawy w świetle § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Z uzasadnienia organu I instancji nie wynika by, nie tylko dokładnie, ale w jakikolwiek sposób rozważył on, czy istotnie rozmiary działki wymuszają usytuowanie budynku w granicy działki. Co więcej, Starosta L. wydając pozwolenie na budowę w granicy działki w ogóle nie powołał się na przepisy tegoż rozporządzenia mimo, że w istocie stanowiły one podstawę jego rozstrzygnięcia. W tym zakresie organ ten z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 Kpa, 77 § 1 Kpa i art. 107 § 3 Kpa nie wyjaśnił sprawy usytuowania przedmiotowego budynku jednorodzinnego bezpośrednio przy granicy działki nr 120/7. Dokładnego wyjaśnienia wymagała również, mając na uwadze przedłożony projekt budowlany, kwestia uznania przez organ I instancji możliwości zbliźniaczenia budynku, w przypadku budowy w przyszłości na działce nr 120/7, zważywszy że znajdujący się w aktach projekt budowlany był pierwotnie projektem domu jednorodzinnego, wolnostojącego. Organ odwoławczy uchylił wprawdzie decyzję Starosty L., jednak również nie odniósł do tej zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii. Wskazał natomiast wadliwie w ocenie Sądu na naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 9 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieuzyskanie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, upoważnienia właściwego ministra do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno budowlanych. Upoważnienie takie zdaniem Sądu jest konieczne w przypadkach innych niż te, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takie stanowisko zajął również Minister Budownictwa w piśmie z dnia 28 września 2007 r. (K.23 akt sądowych) odpowiadając na wniosek Starosty L. Wskazać również należy, wbrew stanowisku Wojewody Mazowieckiego, że na podstawie art. 133 Kpa organ I instancji, który wydał decyzję, obowiązany jest jedynie przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia w którym otrzymał odwołanie. W żadnym miejscu przepis ten nie nakłada na organ I instancji obowiązku odnoszenia się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji dotknięte jest tego rodzaju uchybieniami, które nakazują jej uchylenie. Zgodnie z art. 107 § 1 Kpa uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Zatem ocenie sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (tak NSA w wyroku z dn.15.11.2000r. I SA/Gd 668/98, baza orzecz. Lex Nr 47109). W orzecznictwie wypowiedziano pogląd, że dopuszczalne jest nawet wzruszenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej z powodu wadliwości stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu, mimo że jej sentencja jest zgodna z prawem (por. wyrok NSA z dn.5.02.1990r., IV SA 832/89, opubl. ONSA Nr 2-3/1990, poz.31). Za dopuszczalnością samego zaskarżenia uzasadnienia decyzji, zwłaszcza decyzji kasacyjnej wydanej w oparciu o art.138 § 2 k.p.a. opowiadał się NSA w wyroku z dn.20.05.1998r. I SA 1896/97, (baza orzecz. Lex Nr 44519), wskazując na istotną, zwłaszcza wówczas, funkcję wewnętrzną uzasadnienia. Jakkolwiek treść rozstrzygnięcia Wojewody Mazowieckiego jest słuszna, gdyż uchyla decyzję wydaną z naruszeniem art. 7, 77 i art. 107 § 3 Kpa, to jednocześnie decyzja ta sama w sobie zwiera uchybienia art. 107 § 3 Kpa. Podnieść bowiem należy, że organ ten uchylając decyzję zawarł w uzasadnieniu wskazówki dla Starosty L., w których nie polecił, aby w toku ponownego rozpoznania sprawy precyzyjnie ustalić na podstawie rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy uzasadniona była zgoda na usytuowanie budynku w granicy działki. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pojawiły się natomiast nieprawidłowe wskazania, co do uzupełnienia toku postępowania przed organem I instancji dotyczące konieczności uzyskania przez Starostę L. zgody właściwego ministra na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, która w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest wymagana. Nie znalazło również głębszego uzasadnienia wyrażenie przez organ odwoławczy poglądu, że w aktach sprawy winna znaleźć się zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo budowlane informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ("bioz") ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego. Wbrew jednak stanowisku skarżących posiłkujących się oświadczeniem projektanta adaptującego projekt budynku mieszkalnego (K.24 akt sądowych), iż sporządzenie informacji "bioz" było niepotrzebne i niecelowe, wskazać należy, że z zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 b ustawy Prawo o budowlane sporządzenie takiej informacji uwzględnionej w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia należy do podstawowych obowiązków projektanta, a zgodnie z przyjętą wykładnią informacja taka musi być sporządzona dla każdego projektu budowlanego /por. E. Radziszewski: Prawo budowlane. Przepisy i Komentarz, Warszawa 2006/. Zgodzić się więc należy z organem odwoławczym, że zatwierdzony projekt budowlany takiej informacji nie zawiera. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się jedynie plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, jednak plan ten, o którym mowa w art. 21 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane zobowiązany jest sporządzić lub zapewnić sporządzenie kierownik budowy w określonych w ust. 1a sytuacjach, ale na podstawie danych zawartych w informacji o bezpieczeństwie i ochronie zdrowia. Sporządzenie planu jest zatem czynnością wtórną i nie zwalnia projektanta z obowiązku sporządzenia informacji, ani nie wyłącza obowiązku zamieszczenia jej w projekcie budowlanym jako elementu wymaganego dla jego kompletności, ocenianej przez właściwy organ. Mimo stwierdzonych uchybień w decyzjach obu instancji, Sąd będąc związany zakazem reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść), stosownie do art. 134 § 2 p.p.s.a, nie mógł wzruszyć korzystnej dla skarżących decyzji organu I instancji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając odwołanie rozważy, mając na względzie powyższe uwagi, czy będzie w stanie wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, czy też będą zachodziły przesłanki skutkujące uchyleniem decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Zakres w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.