IV SA/Po 993/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus NSA Paweł Miładowski Protokolant st.sekr.sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi R.P. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadectwa służby o d d a l a s k a r g ę /-/ P.Miładowski /-/ J.Stankowski /-/ E.Makosz-Frymus WSA/wyr.1-sentencja wyroku IV SA/Po 993/06 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w P. po rozpatrzeniu zażalenia R.P. na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa służby i określenia daty zwolnienia ze służby w Policji na dzień [...] r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Pismem z dnia [...] r. R.P. złożył wniosek o zmianę świadectwa służby wydanego w dniu [...] r. w zakresie czasookresu pełnienia służby. Podał, że świadectwo oparte było na decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego w P. z dnia [...] r., nr [...] r. Wyrokiem z dnia [...] r. o sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził jednak nieważność decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego, wobec czego wydane świadectwo utraciło umocowanie prawne. Zdaniem skarżącego jedynym dokumentem, na podstawie którego można wydać prawidłowe i odzwierciedlając stan faktyczny świadectwo był prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] r. o sygn. akt [...]. Sąd uchylając rygor natychmiastowej wykonalności decyzji stał się bowiem kolejną instancją odwoławczą. Z chwilą uprawomocnienia się rozstrzygnięcia Sądu zaskarżona decyzja straciła moc w zakresie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Jednocześnie ustalony został nowy termin zwolnienia funkcjonariusza przypadający na [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. Komendant Miejski Policji, na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071; dalej: k.p.a.), odmówił R.P. wydania świadectwa służby o żądanej treści określającej datę zwolnienia ze służby na dzień [...] r. W uzasadnieniu podał, że w obrocie prawnym pozostaje rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] r., nr [...], określający termin zwolnienia na dzień [...] r. uchylony w części dotyczącej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oraz utrzymująca go w mocy decyzja Wielkopolskiego Komendanta Policji z dnia [...] r., nr [...], uchylona także w części dotyczącej utrzymania w mocy rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem organu świadectwo służby nie mogło określać innej daty zwolnienia ze służby niż [...] r. Świadectwo służby jest dokumentem, w którym stwierdzony czasookres służby musi wynikać z ostatecznych decyzji administracyjnych lub wyroku Sądu dotyczącego daty rozwiązania stosunku służbowego. W zażaleniu skarżący zarzucił naruszenie art. 219 k.p.a. poprzez odmowę wydania świadectwa służby określającego datę zwolnienia skarżącego ze służby na dzień [...] r. oraz uznanie, że R.P. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] r. na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] r. mimo, że sąd administracyjny uchylając wyrok natychmiastowej wykonalności tej decyzji ustalił nowy termin zwolnienia ze służby. Skarżący wniósł o wydanie świadectwa służby ze wskazaniem, że pełnił on służbę do dnia [...] r. W jego ocenie skutek prawny w postaci zwolnienia ze służby nastąpił z dniem uprawomocnienia się wyroku Sadu z dnia [...] r. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., Komendant Wojewódzki Policji podniósł, że na dzień rozpatrywania zażalenia w obrocie prawnym pozostawały rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] r., nr [...] dotyczący zwolnienia R.P. ze służby z dniem [...] r. prawomocnie uchylony w zakresie rygoru natychmiastowej wykonalności oraz decyzja Komendanta Wojewódzkiego utrzymująca w mocy ten rozkaz (uchylona w części dotyczącej utrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności). Zdaniem organu odwoławczego świadectwo służby nie może określać innej daty zwolnienia ze służby niż [...] r. W skardze na postanowienie R.P. zarzucił naruszenie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7 poz. 58) oraz przepisów wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2002 r. nr 151, poz. 1261), to jest: § 24 ust. 3 pkt 1 i 3 w zw. z § 27 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia. Zdaniem skarżącego naruszenie wskazanych przepisów nastąpiło przez odmowę sprostowania świadectwa służby w sytuacji, gdy zawiera ono nierzeczywistą datę ustania stosunku służby. Ponadto R.P. zarzucił naruszenie § 29 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 września 2002 r. poprzez zaniechanie wydania nowego świadectwa służby w sytuacji zmiany treści rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby dokonanej wyrokiem z dnia [...] r. o sygn. akt [...], który uprawomocnił się z dniem [...] r. Zdaniem R.P. organy naruszyły także art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie treści zapadłego w sprawie wyroku sądu administracyjnego. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Domagał się również zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania oraz oceny prawnej stosunku służbowego (w zakresie daty jego ustania), a także zasądzenia na rzecz skarżącego od organu drugiej instancji kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi R.P. wskazał, że zgodnie z art. 46 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjant zwolniony ze służby otrzymuje niezwłocznie świadectwo służby, którego szczegółowe dane, a także tryb wydawania i prostowania określają przepisy wykonawcze, to jest przepisy wydanego na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Stosowanie do § 24 ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia świadectwo służby zawiera informacje niezbędne do ustalenia uprawnień wynikających ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego dotyczące m.in. okresu pełnienia służby oraz ustania stosunku służbowego. Skarżący podniósł, iż w kontekście powołanych regulacji świadectwo służby powinno zawierać rzeczywistą datę ustania stosunku służby. Jego zdaniem jest to niezależne od faktu, czy taką datę zawiera w swej treści rozkaz personalny o zwolnieniu. R.P. wskazał także, że zgodnie z § 27 ust. 1 i 2 oraz § 28 rozporządzenia z dnia 2 września 2002 r., policjant zwolniony ze służby może złożyć wniosek o sprostowanie świadectwa służby. Przełożony, uwzględniając wniosek wydaje nowe świadectwo służby, usuwając z akt osobowych świadectwo poprzednio sporządzone. Stosownie do § 29 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku zmiany treści rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, przełożony policjanta wydaje nowe świadectwo, które zawiera informację o dokonanych zmianach, jeżeli mają one wpływ na treść wcześniej wydanego świadectwa. W ocenie skarżącego zmiana rozkazu personalnego, o jakiej mowa w § 29 ust. 1 rozporządzenia, nastąpiła w skutek uchylenia wyrokiem z dnia [...] r. decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] oraz poprzedzającej go decyzji Komendanta Miejskiego Policji nr [...] w części, w której decyzjom nadano rygor natychmiastowej wykonalności. R.P. podniósł, że wyrok dotyczył także wskazanej w rozkazie daty zwolnienia ze służby ([...] r.). Rozkaz stracił bowiem moc nie tylko w zakresie wyodrębnionej sentencji o rygorze natychmiastowej wykonalności, ale i również wskazanej w rozkazie natychmiastowej daty ustania stosunku służby. W skutek tego, iż w decyzji zabrakło wskazania daty zwolnienia, jej ustalenie powinno nastąpić w oparciu o ogólne zasady prawa administracyjnego. Zdaniem skarżącego za datę zwolnienia należało przyjąć datę uprawomocnienia się wyroku z dnia [...] r. (to jest [...] r.), a w takiej sytuacji Miejski Komendant Policji powinien wydać nowe świadectwo służby w trybie § 29 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Wskazując na powyższe R.P. wyjaśnił, że zgodnie z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia, do postępowania w zakresie nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego, w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadą jest, że wykonalne są jedynie decyzje administracyjne ostateczne, a zatem takie od których nie przysługują środki zaskarżenia. Wynika to a contrario z art. 130 k.p.a., zgodnie z którym przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu (§ 1), a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2). Z ostrożności procesowej skarżący wskazał także, że jako datę ustania stosunku służbowego można przyjąć [...] r., to jest dzień doręczenia skarżącemu decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] r., utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Dodał także, że w świadectwie służby z dnia [...] r. prawidłowo określono okres pełnienia służby przez skarżącego, to jest od dnia [...] r. do dnia [...] r. i nie naruszono przy tym rozporządzenia z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby określają przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). W pozostałym zakresie tryb rozwiązywania stosunku służbowego policjanta oraz tryb wydawania świadectwa służby i opinii o służbie policjanta (ich wzory, termin żądania sprostowania świadectwa i opinii, termin dokonania sprostowania) określone zostały przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 81 ustawy. W myśl § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2002 r. Nr 151, poz. 1261) nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby. Do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego, o których mowa w ust. 1, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 18 ust. 2 rozporządzenia). Policjant zwolniony ze służby otrzymuje niezwłocznie świadectwo służby oraz na swój wniosek opinię o służbie (art. 46 ust. 1 ustawy o Policji). Funkcjonariusz może żądać sprostowania świadectwa służby. Tryb postępowania o sprostowanie świadectwa służby również został określony w rozporządzeniu z dnia 2 września 2002 r. (art. 46 ust. 3 ustawy). Zgodnie z § 27 rozporządzenia Policjant zwolniony ze służby może złożyć wniosek o sprostowanie świadectwa służby w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Przełożony właściwy w sprawach osobowych, uwzględniając wniosek, wydaje nowe świadectwo służby w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku. Odmowa sprostowania świadectwa służby wymaga pisemnego uzasadnienia. Wniosek skarżącego dotyczył świadectwa służby z dnia [...] r. W treści tego świadectwa wskazano, iż stosunek służbowy został rozwiązany z dniem [...] r. Datę tę ustalono w oparciu o decyzję z dnia [...] r., nr [...], której nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] r. Kwestionując wskazaną w świadectwie datę zakończenia służby skarżący domagał się określania jej na dzień [...] r. uzasadniając, że rozkaz personalny stał się wykonalny dopiero z datą uprawomocnienia się wyroku z dnia [...] r. uchylającego rygor natychmiastowej wykonalności tego rozkazu. Ze stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest jedynie postanowienie o odmowie sprostowania świadectwa służby, co wyznacza to zakres orzekania. Sąd nie bada skuteczności zwolnienia ze służby, a wyłącznie istnienie podstaw do żądania sprostowania świadectwa wydanego w związku z tym zwolnieniem. Decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter konstytutywny bowiem rozwiązuje dotąd istniejący administracyjnoprawny stosunek służbowy. Zgodnie z § 22 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów rozkaz personalny o zwolnieniu funkcjonariusza powinien zawierać w szczególności podstawę prawną oraz datę zwolnienia. Należy zatem przyjąć, że stosunek służbowy ustaje z dniem wskazanym w decyzji o zwolnieniu. Do decyzji takiej mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem (§ 18 ust. 2). Oznacza to, że regulacja z § 22 pkt 3 nakazująca opatrzyć rozkaz w datę zwolnienia ma pierwszeństwo przed regulacją w zakresie wykonalności decyzji administracyjnej określoną w art. 130 § 1 i 2 k.p.a. Ustanie stosunku służbowego następuje z dniem określonym w decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby niezależnie od tego, czy w tym dniu decyzja stała się ostateczną (por. wyrok z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 941/05, publ. Lex nr 198271). Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] r. uchylił decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] r. (oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji) jedynie w części, w której nadano rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności. W pozostałym zakresie Sąd nie zakwestionował zaistnienia podstaw zwolnienia R.P. ze służby i oddalił skargę, w rezultacie czego w obrocie prawnym pozostał ostateczny rozkaz o zwolnieniu R.P. ze służby z dnia [...] r. utrzymany w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. Należy przyjąć, iż zwolnienie funkcjonariusza nastąpiło zatem z dniem wskazanym w tym rozkazie, to jest dnia [...] r. (§ 22 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 września 2002 r.). Wbrew twierdzeniom skarżącego nie można uznać, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. ustalił nowy (późniejszy) termin zwolnienia funkcjonariusza. Funkcjonariusz został zwolniony z dniem wskazanym w rozkazie personalnym z dnia [...] r. Co więcej, samo zaskarżenie decyzji do sądu administracyjnego nie wstrzymuje jej wykonania (art. 61 § 1 p.p.s.a.). W wyroku sąd stwierdza natomiast w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). Wyrok uchylający jedynie rygor natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia [...] r. (i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] r.) nie wymagał orzeczenia o wstrzymaniu wykonalności, bowiem w pozostałej części (niewzruszonej) decyzja pozostawała w mocy i mogła być wykonana. Mając na względzie powyższe, przedstawione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia § 24 ust. 3 pkt 1 i 3 w zw. z § 27 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów nie zasługiwały na uwzględnienie. W świadectwie służby z dnia [...] r., którego sprostowania domagał się skarżący, określono datę zwolnienia na dzień [...] r. Została ona zatem wskazana korzystnie dla skarżącego. Jakkolwiek świadectwo służby nie odzwierciedlało rzeczywistego okresu służby (§ 24 ust. 3 rozporządzenia z dnia 2 września 2002 r.), to Sąd nie mógł orzekać na niekorzyść skarżącego (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Nie można również uznać zarzutu naruszenia § 29 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku zmiany treści rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, przełożony policjanta wydaje nowe świadectwo, które zawiera informację o dokonanych zmianach, jeżeli mają one wpływ na treść wcześniej wydanego świadectwa. Jak wskazano, postępowanie dotyczy kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa służby z dnia [...] r. Określenie czy organ miał obowiązek wydania nowego świadectwa na podstawie § 29 ust. 1 rozporządzenia wykraczało poza granice sprawy. Zdaniem R.P. organy naruszyły także art. 170 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie treści zapadłego w sprawie wyroku sądu administracyjnego. Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] r. oddalił skargę pozostawiając rozkaz personalny w obrocie prawnym. Uchylenie jedynie rygoru natychmiastowej wykonalności nie wpływało natomiast na skuteczność zwolnienia. Niezależnie od powyższych rozważań należy również wskazać, że R.P. uchybił terminowi do złożenia wniosku o sprostowanie świadectwa służby z dnia [...] r. Z akt sprawy wynika, iż odebrał je w dniu [...] r. Wniosek o sprostowanie złożył dopiero [...] r. Zgodnie z § 27 ust. 1 rozporządzenia policjant może złożyć wniosek o sprostowanie świadectwa służby w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ E. Makosz-Frymus /-/ J. Stankowski /-/ P. Miładowski AT