I OSK 307/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Wa 1317/07 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1317/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...]. Powyższe orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...]., na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca na przestrzeni [...] lat życia posiadała udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 7 lat, 4 miesiące i 12 dni, a w dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, udokumentowała jedynie 2 lata, 3 miesiące i 9 dni. Ponadto od [...] do czasu powstania całkowitej niezdolności do pracy w [...]., tj. przez okres ponad 2 lata nie udokumentowała żadnego okresu zatrudnienia popartego opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz emerytalne i rentowe. Organ podniósł także, iż z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że wymieniona przerwa nie była spowodowana całkowitą niezdolnością do pracy, wykluczającą możliwość podjęcia zatrudnienia lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, natomiast w tym czasie skarżąca prowadziła działalność gospodarczą, nie odprowadzając składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W ocenie organu skarżąca posiadała zbyt krótki okres zatrudnienia i w konsekwencji nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia przez skarżącą. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy oceniono również warunki materialne ustalając, że skarżąca nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania, bowiem otrzymuje stałą pomoc z opieki społecznej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. S. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu i stwierdziła, że odprowadzała składki na ubezpieczenie i w tej sytuacji należy się jej świadczenie w trybie wyjątku. Decyzją z dnia [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję, a w uzasadnieniu dodał, że skarżąca orzeczeniem lekarza orzecznika z dnia [...] została uznana za częściowo niezdolną do pracy od dnia [...] do [...], a następnie orzeczeniem z dnia [...], za całkowicie niezdolną do pracy do [...]., zaś okres ubezpieczenia jest nieadekwatny do jej wieku. W dalszej części stwierdził, że świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru socjalnego, przyznawanego według potrzeb. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a poza zarzutami oraz argumentacją przedstawioną już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podała, że znajduje się w wyjątkowej sytuacji, bowiem całkowicie utraciła zdrowie, a jej sytuacja finansowa jest trudna. Z tego też powodu nie jest jej stać na m.in. badania lekarskie, środki do rehabilitacji i w konsekwencji nie może mieć przeprowadzonej operacji. Skarżąca wniosła również o zadośćuczynienie w kwocie [...] Euro. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż podlega ona oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Sąd stwierdził, iż stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Sąd I instancji podniósł, iż jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sad jednocześnie podkreślił, iż pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że Prezes ZUS ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, działającym również w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu I instancji z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynikało, że Prezes ZUS zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej jego oceny. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że z treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o to świadczenie; po czwarte, brak niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek, a brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, iż J. S. nie spełnia przesłanki braku szczególnych okoliczności do uzyskania renty na ogólnych zasadach. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarżąca legitymuje się stosunkowo krótkim stażem pracy, a wyjątkowość swojej obecnej sytuacji wywodzi z utraty zdrowia i orzeczenia o niezdolności do pracy. Tymczasem na ocenę przesłanki szczególnych okoliczności ma wpływ cały okres, w którym ubezpieczony podejmował lub mógł podjąć pracę popartą opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne. Zdaniem Sądu subiektywne odczucia co do stanu zdrowia oraz braku możliwości wykonywania pracy z uwagi na zdrowie, nie stanowią usprawiedliwienia dla braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia, natomiast wykonywanie pracy bez opłacania składek na ubezpieczenie społeczne nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Sąd dodatkowo podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż wskazane w omawianym przepisie niezbędne środki utrzymania nie są tożsame z niewystarczającymi środkami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2002 r. - sygn. akt II SA 4189/01, LEX nr 83733). Pomimo tego, że sytuacja finansowa skarżącej jest trudna, nie można było stwierdzić, że nie posiada ona niezbędnych środków utrzymania, (skarżąca pobiera zasiłek stały z pomocy społecznej), a zatem nie została spełniona kolejna z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. S., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, adwokata W.Z., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a ponadto naruszenie prawa materialnego, to jest art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez błędne jego zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przeprowadził w sposób prawidłowy kontroli legalności skarżonej decyzji. Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych podczas rozprawy w stosunku do skarżonej decyzji a dotyczących naruszenia przez Prezesa ZUS przepisów art. 6, 7 ,9 i 39 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie strony Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powołując się na stosunkowo krótki staż ubezpieczeniowy naruszył obowiązek orzekania w granicach prawa, a ponadto wbrew dyspozycji art. 7 organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności nie wyjaśnił czy, i w jakich okolicznościach skarżąca podejmowała pracę zarobkową, czy była w stanie ją wykonywać, mając na uwadze stan jej zdrowia wynikający choćby z treści formułowanych przez nią pism i wniosków Nie poinformował skarżącej, jakie okoliczności winna ona wskazać i dowieść w postępowaniu o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Organ administracji nie zapewnił także skarżącej czynnego udziału w sprawie, choćby poprzez fakt nieprawidłowego doręczenia decyzji. Zdaniem skarżącej usankcjonowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyżej opisanych wad proceduralnych postępowania jak i wydanej decyzji stanowi naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż sąd skupił się na badaniu merytorycznych podstaw skarżonej decyzji pomijając jej wady formalne. Ponadto skarżąca stwierdziła, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez uznanie, że organ administracji miał podstawę do przyjęcia, że J. S. nie spełnia przesłanki szczególnych okoliczności do uzyskania świadczenia wyjątkowego z uwagi na stosunkowo krótki staż pracy. Tymczasem przepis powołanego art. 83 nie uzależnia możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku od długości stażu ubezpieczeniowego, a tylko od zaistnienia szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły spełnienie wymagań dających prawo do renty. Jak wynika z orzecznictwa w podobnych sprawach za szczególną okoliczność uważa się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia jej skutków. Pełnomocnik strony podniósł, iż nie można się zgodzić ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że okolicznością która nie usprawiedliwia odpowiedniego okresu ubezpieczenia są subiektywne odczucia co do stanu zdrowia oraz braku możliwości wykonywania pracy z uwagi na zdrowie, w sytuacji, gdy przedłożona i zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja dotycząca stanu zdrowia skarżącej jednoznacznie wskazuje na trwały stan wykluczający jej aktywność zawodową pomimo prób jej podejmowania. Strona nie zgodziła się także z poglądem Sądu, że wobec pobierania przez skarżącą zasiłku ze środków pomocy społecznej posiada ona niezbędne środki utrzymania. W ocenie skarżącej zasiłek z pomocy społecznej nie zapewnia jej właśnie nawet niezbędnych środków utrzymania, albowiem nie może ona zaspokoić elementarnych potrzeb wynikających z jej stanu zdrowia. Otrzymywanie jakichkolwiek środków z pomocy społecznej nawet w postaci zasiłku stałego nie jest tożsame z posiadaniem niezbędnych środków utrzymania jeżeli nie zapewniają one zaspokojenia potrzeb elementarnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2. W niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca. W takiej sytuacji Sąd odwoławczy ocenia tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. W takim przypadku Sąd odwoławczy najpierw bada zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, lub nie został podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego. Oceniając zarzut naruszenia przepisów postępowanie, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stwierdzić trzeba, iż został on sformułowany w sposób wadliwy. Autor skargi kasacyjnej zarzucił bowiem Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzić zatem trzeba, iż przepis ten stanowi ogólną regułę kształtującą zakres kognicji sądów administracyjnych, której odzwierciedleniem jest art. 3 § 1 P.p.s.a., naruszenie którego również dopatruje się skarżąca. Przepisy te nie mogą być podstawą dla skargi kasacyjnej, nie stanowią one bowiem bezpośrednich podstaw dla orzeczeń wydawanych przez sądy administracyjne. Normy te kreują jedynie generalne zasady dotyczące właściwości sądownictwa administracyjnego oraz nakazujące dokonywanie kontroli działalności organów administracji. Jeśli zdaniem strony Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania winna ona wskazać konkretnie, o który przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi chodzi i w jakim zakresie został on w ocenie strony naruszony oraz wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa kasacyjna wskazana w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., sformułowana tak jak w przedmiotowej sprawie, nie może być uznana za prawidłową i z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać pełnej kontroli instancyjnej w tym zakresie. Postawiony zaś zarzut naruszenia przez organ przepisów kpa, jako niepełny i nie zawierający uzasadnienia że mógłby on mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być uznany za trafny. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, Sąd odwoławczy stwierdził, iż nie jest on zasadny. Art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stanowi, iż świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Jak zauważył to Wojewódzki Sąd Administracyjny wszystkie przesłanki wskazane w powyższym przepisie muszą być spełnione łącznie, aby możliwe było przyznanie takiego świadczenia. W przedmiotowej sprawie - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej - nie zachodziły przesłanki dla uwzględnienia wniosku J. S., bowiem nie wystąpiły szczególne okoliczności, o jakich mowa w przytoczonym art. 83 ustawy o emeryturach i rentach. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie skarżąca posiadała całkowity okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 7 lat, 4 miesiące i 12 dni, a w dziesięciu latach przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, zamiast wymaganych 5 lat, udokumentowała jedynie 2 lata, 3 miesiące i 9 dni. Ponadto od sierpnia 2002 r. do czasu powstania całkowitej niezdolności do pracy w czerwcu 2005 r., tj. przez okres ponad 2 lata nie udokumentowała żadnego okresu zatrudnienia popartego opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz emerytalne i rentowe. Skarżąca prowadziła jednocześnie działalność gospodarczą, nie odprowadzając składek na ubezpieczenie społeczne, emerytalne i rentowe. Jak podkreślił to Sąd I instancji dla oceny zaistnienia przesłanki szczególnych okoliczności, o jakich mowa w powyższym przepisie, istotny jest cały okres poprzedzający moment wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a nie tylko okoliczności istniejące w chwili złożenia tego wniosku, jak chciałby pełnomocnik strony. Stwierdzić trzeba, iż ocena dokonana przez organy administracji i przyjęta następnie przez Sąd I instancji była słuszna, zaś wniosek, że skarżąca nie spełnia przesłanek dla przyznania jej świadczenia w drodze wyjątku był prawidłowy, a orzeczenia wydane w tym przedmiocie odpowiadały prawu. W świetle art. 83 powołanej ustawy nie można za szczególną okoliczność uznać tego tylko jedynie, że skarżąca legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. Jak podkreślono to powyżej, przyjmując za zasadne stanowisko Sądu I instancji, na ocenę podstaw powołanych we wniosku o przyznanie świadczenia mają wpływ okoliczności mające miejsce w całym okresie poprzedzającym złożenie wniosku. Skarżąca, co wymaga szczególnego zaznaczenia, legitymuje się bardzo krótkim okresem zatrudnienia, w którym odprowadzane były składki na ubezpieczenie społeczne, w stosunku do jej wieku i okresu potencjalnej aktywności zawodowej. Ponadto skarżąca, mimo obiektywnych możliwości, nie podejmowała przez dłuższy czas żadnego zatrudnienia, prowadząc jednak działalność gospodarczą, od której nie odprowadzała żadnych składek. Te okoliczności nie pozwalają uznać, aby zachodziła przesłanka szczególnych okoliczności, o jakiej mowa w powołanym wyżej przepisie, uzasadniająca przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Słusznym było także stwierdzenie Sądu, iż sytuacja materialna skarżącej, mimo iż bez wątpienia trudna, nie dawała podstaw do przyjęcia, że pozostaje ona bez niezbędnych środków utrzymania. Skarżąca uzyskuje bowiem stałe świadczenia wypłacane przez ośrodek pomocy społecznej, zatem nie jest pozbawiona stałego dochodu, co nie pozwala podważyć stanowiska Sądu I instancji, iż skarżąca nie spełnia również tej przesłanki niezbędnej dla przyznania jej świadczenia w drodze wyjątku. Mając na uwadze powyższe i uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.