I OSK 565/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej i Prezydenta Miasta G. reprezentującego Gminę Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008r. sygn. akt I SA/Wa 1904/07 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej i Prezydenta Miasta G. reprezentującego Gminę Miasta G. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) września 2007r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o odszkodowaniu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Prezydenta Miasta G. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1904/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej i Prezydenta Miasta G. reprezentującego Gminę Miasta G. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) września 2007 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o odszkodowaniu. Stan sprawy przedstawia się następująco: Minister Budownictwa decyzją z dnia (...) września 2007 r., nr (...) utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) maja 2007 r. nr (...) stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. – Urząd (...) z dnia (...) sierpnia 1963 r., (...) o odszkodowaniu. Orzeczeniem z dnia (...) sierpnia 1963 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział (...) orzekło o odszkodowaniu za lucernik w kwocie (...) zł. Inną decyzją z dnia (...) maja 1964 r. Nr (...) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział (...) przyznało tym samym osobom, to jest F. R., A. L. i K. S. odszkodowanie w kwocie (...) zł za budynki i naniesienia na gruncie. Nieruchomości, za które przyznano odszkodowanie dwiema tymi decyzjami były wywłaszczone orzeczeniami Prezydium Rady Narodowej w G. Urząd (...) z dnia (...) kwietnia 1963 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu: 1) nr (...), 2) (...). Nieruchomość była położona w G. przy ul (...) i zapisana w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Powiatowy w G., wykaz (...). Organ odwoławczy na skutek odwołania F. R., A. L. i K. S., utrzymał w mocy decyzję wywłaszczeniową, a przekazał do ponownego rozpoznania decyzje odszkodowawcze dwoma decyzjami: z dnia (...) lipca 1963 r., nr (...) i z dnia (...) stycznia 1964 r., nr (...) w celu rozważenia możliwości przydzielenia odwołującym się tytułem odszkodowania części działki stanowiącej klin pomiędzy granicą działki pozostającej poza wywłaszczeniem we własności odwołujących się a ulicą (...), gdyż w przeciwnym razie odwołujący się nie będą mieli dostępu do ulicy. Decyzją z dnia (...) maja 1964 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział (...) nadało F. R., A. L. i K. S. w użytkowanie wieczyste nieruchomość o powierzchni (...) m2, parcela nr (...), zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. KW (...) w zamian za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem z dnia (...) kwietnia 1963 r., nr (...) oraz poleciło wypłacić kwotę (...) zł jako różnicę wartości nieruchomości wywłaszczonej. A. L. – spadkobierca byłych właścicieli, wnioskiem z dnia (...) kwietnia 2005 r., zmodyfikowanym pismem z dnia (...) grudnia 2005 r. i z dnia (...) sierpnia 2006 r., wniósł o stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia (...) sierpnia 1963 r., nr (...) i z dnia (...) maja 1964 r., nr (...) ze względu na to, że decyzje te rażąco naruszają prawo. Minister Budownictwa zawiadomieniem z dnia (...) sierpnia 2006 r., nr (...) poinformował strony o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd (...) z dnia (...) maja 1964 nr (...) i z dnia (...) kwietnia 1963 r., nr (...), a zawiadomieniem z tej samej daty nr (...) poinformował o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia (...) sierpnia 1963 r., nr (...) o przyznaniu odszkodowania za lucernik. Minister Budownictwa w dniu (...) maja 2007 r. wydał dwie decyzje: 1) nr (...) stwierdzającą nieważność decyzji z dnia (...) maja 1964 r., nr (...) o odszkodowaniu, 2) nr (...) stwierdzającą nieważność decyzji z dnia (...) sierpnia 1963 r., nr (...) o odszkodowaniu za lucernik. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Budownictwa decyzjami z dnia (...) września 2007 r.: 1) nr (...) utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) maja 20107 r., nr (...), 2) nr (...) utrzymał w mocy decyzję dnia (...) maja 2007 r., nr (...). Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęły dwie skargi, obie datowane na dzień (...) października 2007 r. Skarga na decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) września 2007 r., nr (...) została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1879/07 i wyrok ten stał się prawomocny. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) września 2007 r., nr (...). Decyzja ta utrzymuje w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) maja 2004 r., nr (...), stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. – Urząd (...) z dnia (...) sierpnia 1963 r., Nr (...) orzekającą o odszkodowaniu za nieruchomość – lucernik wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd (...) z dnia (...) kwietnia 1963 r., nr (...). W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd podniósł, że ustalenia odszkodowania dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, a zatem odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno być ustalone na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Z dokumentów załączonych do akt przedmiotowej sprawy nie wynika, zdaniem Sądu, aby w przeprowadzonej rozprawie wywłaszczeniowej brał udział biegły do spraw wywłaszczeń, co świadczy o tym, iż w tym zakresie kwestionowana decyzja Ministra Budownictwa, jak też decyzja ją poprzedzająca w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. były prawidłowe. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyli Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej i Gmina Miasta G., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 22 ustawy z 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 Nr 10, poz. 64), polegające na błędnej wykładni tego artykułu poprzez przyjęcie, że biegli winni osobiście brać udział w rozprawie wywłaszczeniowej, a ich ewentualna nieobecność skutkuje nieważnością decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej bez względu na prawidłowość ustalonego decyzją odszkodowania; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) a) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z ze zm.), poprzez błędne zastosowanie art. 156 §1 pkt 2 K.p.a, polegające na przyjęciu przez Sąd, iż ze względu na brak biegłych na rozprawie decyzja wywłaszczeniowoodszkodowawcza, w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 wskazanej wyżej ustawy, poprzez sformułowanie błędnej oceny prawnej, mającej wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie Sądu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się z oceną Sądu, że brak osobistej obecności biegłych na rozprawie stanowi rażące naruszenie prawa. Podkreślono, że uchybienia proceduralne, które poprzedziły wydanie decyzji nie mogą stać się przyczyną stwierdzenia jej nieważności, jeżeli sama decyzja (w tym przypadku wysokość odszkodowania), wydana kilkadziesiąt lat temu, odpowiadała prawu. W związku z tym wskazano, że uchybienia proceduralne są wzruszane w innym trybie, to jest w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności służy bowiem usunięciu wadliwej decyzji samej w sobie, czyli wady materialno technicznej. Wznowienie postępowania natomiast służy usunięciu decyzji wydanej wskutek wadliwego postępowania. Skarżący kasacyjnie zaznaczyli, że ze względu na fakt, iż w niniejszej sprawie, na skutek stwierdzenia nieważności orzeczenia odszkodowawczego, strony złożyły już wniosek do Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty, o ponowne ustalenie i wypłatę odszkodowania, zlecone zostanie sporządzenie operatu szacunkowego pod kątem prawidłowości ustalenia i wypłaty odszkodowania w momencie wywłaszczenia. Zwrócono uwagę, że we wszystkich analogicznych sprawach toczących się dotychczas przed Prezydentem Miasta G., operaty sporządzone przez współczesnych biegłych wskazują, iż odszkodowania ustalane, były w tych sprawach w sposób prawidłowy, to jest zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem. Przy czym istotną okolicznością mającą wpływ na taki wynik sprawy ma fakt, iż w ówczesnym czasie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". W ocenie autorów skargi kasacyjnej z treści art. 21 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie wynika, że biegli mieli być osobiście obecni na rozprawie. Nadawanie zaś odmiennego znaczenia temu przepisowi wbrew jego literalnemu brzmieniu, pozbawione jest, zdaniem skarżących, uzasadnienia. Natomiast konieczność wykładni niejednoznacznego art. 21 ustawy wywłaszczeniowej wyklucza możliwość rażącego jego naruszenia. Powołując się na orzecznictwo wskazano, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Podniesiono, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem, z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Na Sądzie zaś i organach stwierdzających nieważność decyzji, ciążył obowiązek udowodnienia, że naruszenie miało charakter rażący i oczywisty oraz, że wywołało skutki niemożliwe do uzasadnienia z punktu widzenia praworządności. Pomimo tego jednak, zdaniem skarżących, nie uzasadniono, w jakim zakresie ewentualny brak biegłego na rozprawie miał wpływ na zakończenie sprawy, to jest na wysokość ustalonego decyzją odszkodowania. Podkreślono przy tym, że w niniejszej sprawie poprzez działanie organów administracyjnych i Sądu, wyeliminowano z obrotu prawnego część decyzji administracyjnej, która funkcjonowała w nim kilkadziesiąt lat. Uznano zatem, że przekroczono swobodną ocenę dowodów. Autorzy skargi kasacyjnej ponieśli, że w obliczu braku ustawy reprywatyzacyjnej, praktyka kształtowana jest przez orzecznictwo sądowe, a wynik niniejszego postępowania będzie również miał wpływ na przebieg analogicznych spraw odszkodowawczych, w których stwierdzono nieważność po kilkudziesięciu latach decyzji wywłaszczeniowej, na przykład z powodu braku osobistej obecności biegłego na rozprawie. Podkreślono przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I OSK 1459/07, stwierdził że brak biegłych na rozprawie nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ma miejsce sytuacja tego rodzaju, że skarga Prezydenta Miasta G. reprezentującego Gminę Miasta G. oraz wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z dnia (...) października 2007 r. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) września 2007 r., nr (...) (odszkodowanie za lucernik), została dwukrotnie rozpoznana, zaś pozostała do rozpoznania skarga na decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) września 2007 r. , nr (...). Wynika stąd, że w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1879/07 wszyta została skarga na decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) września 2007 r., nr (...), a wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r. rozstrzygnięta została skarga na decyzję o nr (...) i wyrok ten jest prawomocny. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że Sąd rozstrzygał w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odszkodowaniu za lucernik, a zatem jest to zgodne z treścią decyzji Ministra Budownictwa z dnia (...) września 2007 r., nr (...) i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej tego organu z dnia (...) maja 2007 r., (...). W niniejszej sprawie natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaprowadził akta ze skargi na decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) września 2007 r., nr (...) i ponownie rozstrzygnął wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r. skargę na zaskarżoną w tej sprawie decyzję z dnia (...) września 2007 r., nr (...), chociaż z uzasadnienia decyzji wynika, iż rozpoznaje skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) września 2007 r., nr (...). W tej sytuacji uznać należy, że po przeprowadzeniu korekty w prowadzonych aktach do rozpoznania pozostaje skarga na decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) września 2007 r., nr (...). Obecnie natomiast stan spraw jest taki, że dwukrotnie rozpoznano skargi na tę samą decyzję, to jest na decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) września 2007 r., nr (...) wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1879/07 oraz zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1904/07. W odniesieniu natomiast do skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), polegające na błędnej wykładni tego artykułu przez przyjęcie, że biegli winni osobiście brać udział w rozprawie wywłaszczeniowej, a ich ewentualna nieobecność skutkuje nieważnością decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej bez względu na prawidłowość ustalonego w decyzji odszkodowania. W okolicznościach niniejszej sprawy zarzut ten należy uznać za zasadny. Na wstępie należy przypomnieć, że w czasie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego przepis art. 22 powołanej ustawy stanowił, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z akt sprawy wynika, że w dniu (...) lutego 1963 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo – odszkodowawcza. Nieruchomość przeznaczona do wywłaszczenia oraz znajdujące się na niej składniki zostały dokładnie opisane w opinii rzeczoznawców Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. – inż. W. W. i inż. B. M. Na rozprawie byli obecni wszyscy współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości, to jest J. R., A. M. L. i K. M. S., którzy zeznali: "jesteśmy współwłaścicielami idealnie po jednej trzeciej w/wym. nieruchomości o pow. (...) m2, z której to postępowaniem wywłaszczeniowym objęta jest część nieruchomości o pow. (...) m2. Na pozostałej części nieruchomości o pow. (...) m2, która nie podlega wywłaszczeniu znajduje się dom mieszkalny zamieszkały przez Ob. A. M. L. i Ob. K. M. S. Nie wnosimy zastrzeżeń odnośnie ustalonego odszkodowania wymienionej opinii szacunkowej stanowiącej załącznik do niniejszej sprawy, jedynie wnosimy o dodatkowe oszacowanie pominiętych składników, jak: drzewa, owoce i krzewy, łubin i lucernę, piwnicę znajdującą się w szopie murowanej. Z uwagi na to, że wywłaszczeniem została objęta część nieruchomości o pow. (...) m2, wnosimy prośbę o przydzielenie część parceli Nr (...) położonej przy ul. (...) o pow. około (...) m2 w wieczyste użytkowanie za cenę po (...) za m2. Ponadto wnosimy o wyłączenie odszkodowania na sumę zł (...) za ogrodzenie hodowli norek, gdyż pragniemy przedmiotowy parkan rozebrać i uzyskany materiał zabrać na własne cele". W tej sytuacji uznać należy, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wadliwej oceny przez organ administracji, a następnie przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja o odszkodowaniu rażąco narusza prawo. Z protokołu rozprawy nie wynika wprawdzie, że biegli byli wezwani na rozprawę, ale oświadczenie wywłaszczonych stron, iż nie kwestionują wysokości odszkodowania nie uzasadnia przyjęcia, że fakt niewysłuchania biegłych na rozprawie stanowi o rażącym naruszeniu prawa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07). W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznać należy, że skarżący kasacyjnie trafnie zauważył, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada kryteriom określonym w tej normie prawnej, a nawet jest wręcz sprzeczne z treścią wyroku. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy.