II FSK 466/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Gruszczyński, Sędziowie: NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, WSA del. Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Protokolant Paweł Koluch, po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Sz 436/07 w sprawie ze skargi T. P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w S. z dnia 23 kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i skargę oddala, 2) zasądza od T. P. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sygnatura akt II FSK 466/08 U z a s a d n i e n i e Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę T. P. i uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w S. w przedmiocie uznania zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej za nieuzasadniony, poprzedzające je postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w S. w tym samym przedmiocie oraz postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w S., w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonego zarzutu. Wyrok ten zapadł wskutek przyjęcia następujących ustaleń co do okoliczności sprawy: Dnia 28 sierpnia 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w S., Inspektorat w G., wystawił tytuły wykonawcze dotyczące zaległości skarżącego z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za październik i listopad 2001 r. Dnia 28 grudnia 2006 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w S., działając jako organ egzekucyjny, dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę zobowiązanego. Dnia 9 stycznia 2007 r. zobowiązany wniósł zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej podnosząc, że egzekwowany obowiązek uległ przedawnieniu, ponieważ art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (obecnie Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., dalej: u.s.u.s.) w brzmieniu obowiązującym do końca 2002 r. przewidywał pięcioletni okres przedawnienia dochodzonych należności. Organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela - Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w S., o zajęcie stanowiska w zakresie zgłoszonego zarzutu, a ten postanowieniem z dnia 31 stycznia 2007 r. uznał zarzut za nieuzasadniony wskazując, że na mocy art. 1 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm., dalej: ustawa zmieniająca u.s.u.s.) określony w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. termin przedawnienia należności z tytułu składek został wydłużony do lat dziesięciu. Powołując się na stanowisko wierzyciela organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 28 lutego 2007 r. odmówił uznania zasadności zarzutu. Po wniesieniu przez skarżącego zażalenia Dyrektor Izby Skarbowej w S. postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji stwierdzając, że na mocy art. 34 § 1 w związku z art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a.) w odniesieniu do zarzutu przedawnienia egzekwowanego obowiązku organ egzekucyjny jest związany stanowiskiem wierzyciela. Na powyższe postanowienie zobowiązany wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie powtarzając dotychczasową argumentację i zarzucając niezastosowanie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2007 r. uwzględnił skargę uchylając zarówno postanowienia organu egzekucyjnego i organu nadzoru wydane w przedmiocie zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, jak i postanowienie wierzyciela zawierające jego stanowisko w zakresie zgłoszonych zarzutów. Sąd przyjął, że ponieważ w myśl art. 83c ust. 2 u.s.u.s. od wydanego w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje, a jednocześnie stanowisko to na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. jest dla organu egzekucyjnego wiążące, sąd administracyjny w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 3, a także art. 135 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) umocowany jest do przeprowadzenia kontroli legalności zarówno postanowienia organu egzekucyjnego i organu nadzoru, jak i postanowienia wierzyciela. Oceniając legalność stanowiska wierzyciela Sąd zauważył, że ustawa zmieniająca ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych, między innymi w zakresie przedłużenia terminu przedawnienia należności z tytułu składek do 10 lat, nie zawiera przepisów przejściowych. W związku z tym wywiódł, że zastosowanie do zobowiązań powstałych w stanie prawnym, przewidującym pięcioletni termin przedawnienia tych należności, nowego prawa, przewidującego dziesięcioletni termin przedawnienia, oznaczałoby naruszenie wyprowadzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady niedziałania prawa wstecz. W skardze kasacyjnej, wywiedzionej na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział Wojewódzki w S., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. Postawiono następujące zarzuty: 1) naruszenia prawa materialnego, a to: art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w zw. z art. 1 pkt 9 lit. a) ustawy zmieniającej u.s.u.s. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. pomimo utraty mocy obowiązującej tej regulacji i wprowadzenia dziesięcioletniego terminu przedawnienia należności z tytułu składek, bez pozostawienia dawnego terminu przedawnienia dla należności powstałych przed dniem wejścia w życie nowej regulacji; art. 33 pkt 1 u.p.e.a. przez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie doszło do przedawnienia obowiązku skarżącego oraz art. 2 Konstytucji RP przez nieuzasadnione uznanie, że zastosowana przez wierzyciela wykładnia reguł intertemporalnych prowadzi do naruszenia wynikających z tego przepisu zasad niedziałania prawa wstecz, zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowień je poprzedzających pomimo braku naruszenia prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego oraz art. 134 § 1 i art. 135 oraz art. 34 § 1 i § 4 P.p.s.a. przez niezasadną ingerencję w prawidłowe rozstrzygnięcie wierzyciela. W uzasadnieniu, powołując się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 16 czerwca 1993 r. (W 4/93) i z dnia 25 maja 2004 r. (SK 44/03), a także na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2005 r. (I UK 232/04), podniesiono, że wobec brzmienia przepisów ustawy zmieniającej u.s.u.s. nie ma podstaw do stosowania po dniu 1 stycznia 2003 r. innego terminu przedawnienia należności z tytułu składek, niż dziesięcioletni, a brak przepisów przejściowych w ustawie zmieniającej przesądza o bezpośrednim skutku nowej ustawy. Sytuacja taka nie oznacza stosowania prawa wstecz, ponieważ skutki prawne przedawnienia następują dopiero z chwilą upływu jego terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie postawione w niej zarzuty są uzasadnione. Należy uznać słuszność zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów zmieniających u.s.u.s. oraz, w konsekwencji, niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. do stanu faktycznego istniejącego po tym terminie. Trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, że brak przepisów intertemporalnych nie oznacza braku regulacji w zakresie obowiązywania nowelizowanych przepisów, ale przesądza o obowiązku stosowania przepisów znowelizowanych od dnia ich wejścia w życie. Nie prowadzi to w żadnym razie do naruszenia zasady lex retro non agit i art. 2 Konstytucji RP, ponieważ znowelizowane przepisy wcale nie działają wstecz, tylko zastępują dawną regulację z dniem wejścia w życie nowelizacji. Jeśli chodzi o kwestię przedawnienia zaległości składkowych wynikających z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, to niewątpliwie przepisy, które weszły w życie dnia 1 stycznia 2003 r., mają zastosowanie do trwającego w momencie ich wejścia w życie zdarzenia w postaci niewykonania obowiązku uregulowania wspomnianych składek. Nie mają one natomiast zastosowania do zaległości składkowych, które uległy przedawnieniu zgodnie z poprzednio obowiązującymi zasadami. Skoro zatem, jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. (II GSK 651/08), w trakcie biegu terminu przedawnienia następuje jego wydłużenie przez ustawodawcę, należy stosować nowe przepisy, to jest nowy termin przedawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela i zauważa, że jest on powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 listopada 2007 r., I UK 147/07, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 2008 r., I UZP 4/08, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 16 października 2008 r., III UZP2/08 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z dnia 14 października 2008 r., I SA/Kr 952/08 i w Kielcach z dnia 22 stycznia 2009 r., I SA/Ke 432/08). Ponieważ zatem w rozpoznawanej obecnie sprawie należności skarżącego z tytułu składek nie uległy przedawnieniu przed wejściem w życie nowelizacji art. 24 ust. 4 u.s.u.s., czyli przed dniem 1 stycznia 2003 r., do należności tych ma zastosowanie znowelizowany przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowiący, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne (z zastrzeżeniami dla prowadzonych rozważań nieistotnymi). Zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu sprzed nowelizacji jest więc skutkiem błędnej wykładni art. 1 pkt 9 lit. a) oraz art. 23 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, prowadzącej do niewłaściwego zastosowania art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2003 r. do stanu faktycznego istniejącego w roku 2006. Oznacza to uznanie zasadności postawionego na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzutu naruszenia prawa materialnego, z tym jednak zastrzeżeniem, że w ramach tego zarzutu nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 33 pkt 1 u.p.e.a., jako że jest to przepis postępowania, a nie przepis prawa materialnego. Nie kreuje on bowiem obowiązku lub uprawnienia zobowiązanego, lecz określa podstawy zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji. Nie określa więc, czy i kiedy należność uległa przedawnieniu, ale upoważnia zobowiązanego do sformułowania w postępowaniu, którego celem jest przeciwstawienie się egzekucji administracyjnej, zarzutu określonej treści. Chybiony jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. został sformułowany w sposób uniemożliwiający jego ocenę. Artykuł ten zawiera trzy jednostki redakcyjne (lit. a, b i c). Nie wskazano jednak, który z tych przepisów zdaniem autora skargi kasacyjnej został naruszony, a sąd kasacyjny nie jest uprawniony do formułowania hipotez w tej kwestii. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 i 135 P.p.s.a. nie został szczegółowo uzasadniony, a ze sposobu jego sformułowania zdaje się wynikać, że nie tyle została zakwestionowana sama zasada, w myśl której wobec niezaskarżalności postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wyrażającego jego stanowisko jako wierzyciela w postępowaniu w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, sąd administracyjny bada zgodność z prawem tego postanowienia w ramach skargi na postanowienie organu egzekucyjnego (organu nadzoru) w przedmiocie zasadności tychże zarzutów, lecz kwestionuje się zasadność ingerencji sądu administracyjnego w prawidłowe – zdaniem autora skargi kasacyjnej – rozstrzygnięcie wierzyciela. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza się do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawidłowo wyprowadził swoje uprawnienie do zbadania pod względem zgodności z prawem także postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Uprawnienie to wynika zarówno z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a., jak i z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Ostatni z tych przepisów statuuje ustrojowe zadanie sądów administracyjnych, którym jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności jej działań z prawem. Z kolei art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. stanowią, że sąd administracyjny wprawdzie rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa także w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Niewątpliwie do końcowego załatwienia sprawy zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej konieczne jest zbadanie legalności stanowiska wierzyciela, skoro w innym trybie nie może to być zbadane. Wskazany zakres kognicji sądów administracyjnych jest aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2008 r., II FSK 1006/07 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2006 r., III SA/Wr 517/04, ONSAwsa Nr 15, poz. 169). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie naruszył więc przepisów postępowania badając zgodność z prawem postanowienia wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, a jedynie naruszył prawo materialne wadliwie przyjmując, że należność składkowa skarżącego uległa przedawnieniu, podczas gdy należność ta przedawnieniu nie uległa. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.