II SA/Gl 357/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi B. P. i I. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. i M. R. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy drodze bocznej ul. [...] w T. W podstawie prawnej decyzji organ administracji architektoniczno-budowlanej wskazał art. 28, art. 32, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 k.p.a. Decyzja ta została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, bowiem Wojewoda S. decyzją z dnia [...] r. uchylił pierwsze rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające udzielenia przedmiotowego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu orzeczenia, organ I instancji podał, że w poprzedniej decyzji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na okoliczność, iż działka inwestorów posiadała zbyt wąską drogę dojazdową do drogi publicznej na odcinku przebiegającym między dwoma budynkami przy ul. [...]. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się jednak Wojewoda S. wskazując, że skoro szerokość jezdni drogi dojazdowej wynosi [...] m to spełnia ona wymogi § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wobec powyższego Starosta zmienił swoje poprzednie stanowisko i rozstrzygnął pozytywnie wniosek inwestorów. Z decyzją tą nie zgodzili się B. P. i I. L. oraz A. W. i B. K.-W. współwłaściciele nieruchomości zabudowanych budynkami położonymi przy ul. [...] nr [...] i nr [...] między którymi przebiega opisana wyżej droga dojazdowa. W odwołaniach podnieśli, że szerokość tej drogi na odcinku między ich budynkami wynosi nie więcej niż 3 m a oba budynki są niepodpiwniczone i ruch ciężkich pojazdów obsługujących planowaną budowę może spowodować ich uszkodzenie. Nadto B. P. i I. L. wskazały, że wzdłuż przedmiotowej drogi dojazdowej wytyczonych zostało [...] działek i ich właściciele podobnie jak inwestorzy będą domagali się przejazdu tą drogą. Z kolei A. W. i B. K.-W. podnieśli, że należąca do nich działka nr [...] obciążona została służebnością drogową biegnącą wzdłuż zachodniej jej granicy, nie jest to jednak żadna droga dojazdowa. W najwęższym miejscu między budynkami nr [...] i nr [...] ma ona szerokość [...] m, która ulegnie jeszcze zmniejszeniu bowiem planują wykonać ocieplenie ściany budynku styropianem. Szerokie i ciężkie pojazdy usiłujące wjechać między budynki blokują także ruch na ul. [...] stwarzając zagrożenie dla innych jego uczestników oraz niszczą nawierzchnię po której poruszają się piesi. Wskazali wreszcie, że wzdłuż budynku na niewielkiej głębokości biegnie stara kanalizacja wykonana z rur cementowych, która może się rozszczelnić w związku z ruchem ciężkich pojazdów. Zaskarżoną decyzją Wojewoda S. działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że przewidziany w projekcie budowlanym dojazd do drogi publicznej prowadzi przez działkę nr [...] obciążoną służebnością przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]. Droga służebna biegnie między budynkiem właścicieli działki nr [...], a budynkiem I. L. usytuowanym bezpośrednio przy spornej drodze, której szerokość na odcinku między budynkami wynosi ponad 3 m. Przedmiotowa droga spełnia wymogi wynikające z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, przy uwzględnieniu przepisu art. 11 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) dopuszczającego korzystanie przez pieszych z jezdni, a także wymogi przepisów o ochronie przeciwpożarowej. Tym samym więc decyzja Starosty T. odpowiada przepisom prawa. Dodatkowo Wojewoda zauważył, że przepis art. 288 k.c. nakazuje wykonywanie służebności gruntowej w sposób najmniej utrudniający korzystanie z nieruchomości obciążonej, a w związku z tym zainteresowane strony winny wystąpić do Burmistrza Miasta T. o uwzględnienie w nowym planie zagospodarowania przestrzennego budowy innej drogi dojazdowej do nowowydzielonych działek w celu wyeliminowania uciążliwości związanych ze wzmożonym ruchem pojazdów przez działkę nr [...]. Wreszcie wskazał, że roszczeń odszkodowawczych w sprawach ewentualnych zniszczeń spowodowanych ruchem pojazdów można dochodzić przed sądami powszechnymi. Skargę na tę decyzję wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. P. i I. L. Skarżące zarzuciły błędne ustalenie na którym oparta została decyzja Wojewody S., bowiem nie ma żadnej drogi bocznej ulicy P. w T., a działka [...] nie ma dojazdu do drogi publicznej, gdyż od ul. [...] jest ona oddzielona działkami innych prywatnych właścicieli (skarżących oraz B. i A. W.). Podali, że poprzedni właściciele sprzedali leżący za tymi działkami teren, z którego wyodrębniono działkę inwestorów. Co się tyczy drogi dojazdowej to stanowi ją wąski prześwit między dwoma budynkami mieszkalnymi stanowiący wjazd na podwórko małżonków W.. Skarżące zarzuciły ponadto, że w ich ocenie nie została dotąd także prawidłowo ustalona służebność drogi koniecznej. Wreszcie podniosły, że toczy się postępowanie rozgraniczeniowe między ich działką, a działką nr [...] w toku którego ustalona zostanie m.in. szerokość pasa gruntu między budynkami nr [...] i nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda S. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty T. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a także z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu decyzje te zostały w szczególności wydane z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych regulujących problematykę dojść i dojazdów do działek budowlanych i budynków zapewniających im dostęp do drogi publicznej. Kontrolowane decyzje zostały także wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, bowiem, mimo iż sprawa była dwukrotnie rozpatrywana przez organy obu instancji nie została dostatecznie wyjaśniona do ostatecznego rozstrzygnięcia, a uzasadnienia tych decyzji nie odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Zasadnicza kwestia wymagająca rozstrzygnięcia w toku badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sprowadza się do zbadania prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń dotyczących dostępu działki inwestorów do drogi publicznej. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji ustawowej odnoszącej się do tej kwestii definicja taka została jednak zamieszczona w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W pkt IV. 2 decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...] r., którą ustalono warunki zabudowy dla spornej inwestycji wskazano, że działka nr [...] przylega do drogi bocznej o szerokości 8,0 m oznaczonej jako działka nr [...] stanowiącej współwłasność każdoczesnych właścicieli kilku działek (nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]), zaś dostęp z tej drogi do ul. [...] zapewniony jest przez działkę nr [...] w związku z ustanowioną na tej działce służebnością przejazdu na rzecz właścicieli działki [...]. Organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcie na przepisie § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej zwanego rozporządzeniem) stanowiącego, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiedni do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Wykładając ten przepis Wojewoda S. uznał, że skoro droga służebna z której mogą korzystać właściciele przeznaczonej do zainwestowania działki nr [...] na odcinku między budynkami nr [...] i nr [...] położonymi przy ul. [...] ma szerokość 3,65 m to należy uznać, że zapewnia ona zgodny z przepisami dostęp do drogi publicznej, bowiem szerokość jezdni na tym odcinku drogi jest większa niż 3 m. Przywołany w decyzji § 14 rozporządzenia posiada tymczasem jednak dwa inne ustępy regulujące odrębnie wymogi jakie winien spełniać ciąg pieszo-jezdny pełniący funkcję dojścia i dojazdu do działek budowlanych nie mających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej oraz wymogi dotyczące pełniącego tę funkcję dojścia do budynku i urządzeń z nim związanych. Zgodnie z tymi przepisami: dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiająca ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (§ 14 ust. 2) oraz że do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Przywołane przepisy nie pozostawiają wątpliwości, że w przypadku działek budowlanych nie posiadających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej funkcję taką może pełnić ciąg pieszo-jezdny, co powoduje, że przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia winien być stosowany łącznie z § 14 ust. 2 rozporządzenia. Na marginesie należy zauważyć, że w sprawie parametrów przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego nie mogą znaleźć zastosowania przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), a w szczególności jej art. 11 ust. 1, gdyż stosownie do art. 1 ust. 1 tej ustawy reguluje ona zasady ruchu jedynie na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania. Tym samym należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędną wykładnię § 14 ust. 1 rozporządzenia, a zatem z naruszeniem prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, co wyczerpuje przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Odrębną pozostaje sprawa zgodności przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego z decyzją Burmistrza Miasta T. ustalającą warunki zabudowy dla tej inwestycji. Decyzja ta zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiąże bowiem organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Zauważyć jednak należy, iż stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane na organie administracji architektoniczno-budowlanej ciąży także obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi. Zdaniem składu orzekającego w sytuacji, gdy dochodzi do sprzeczności ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi na organie prowadzącym postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ciąży obowiązek wystąpienia do właściwego organu o zbadanie, czy w sprawie nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności tej decyzji. W przedmiotowej sprawie ocena taka winna dotyczyć zgodności decyzji Burmistrza Miasta T. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 14 ust. 2 rozporządzenia. Niezależnie od powyższych zastrzeżeń należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu procedury administracyjnej, a to art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zarzut ten należy w pierwszym rzędzie postawić Staroście T., który w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle nie odniósł się do kwestii dotyczących zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także spełnienia przez projekt innych wymogów wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda S. w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, co prawda, że decyzja organu I instancji jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy nie uzupełnił jednak pozostałych jej braków. Wobec stwierdzonych wyżej naruszeń przepisów prawa Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję oraz kierując się normą zawartą w art. 135 p.p.s.a., także poprzedzającą ją decyzję Starosty T. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta T. zastosuje się do wskazań Sądu. W pierwszym rzędzie zaś wystąpi on do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o rozważenie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji, a do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii zawiesi postępowanie w sprawie w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku ukończenia już robót budowlanych umorzy jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i przekaże sprawę do dalszego procedowania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w T. W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200, art. 202 § 2 i art. 209 p.p.s.a.